分类指导视角下的产业转移对策研究

从全球经济发展趋势看，产业转移已经成为一种战略模式，是国家或企业对资源进行重组，以实现可持续发展的一种长期行为。2008年底金融危机爆发以来，世界经济低迷的同时，产业转移在中国进入了新一轮的高潮，主要原因是东部地区要素成本大幅上涨，资源环境约束不断加剧，许多企业都面临发展瓶颈。为求生存，许多企业做出了向中西部地区转移的决策，这与国家的区域发展战略一脉相承。2000年西部大开发以来，虽然国家出台了各种优惠政策，但因为受要素成本、物流、技术、人才等多种因素的影响，产业大规模向西转移的趋势未形成。直到近年来，中西部地区的基础设施大为改善，市场环境也不断完善，自发转移成为了产业转移的主要动力。但在产业转移蓬勃进行的情况下，也产生了一些新的困境，挑战着现有政策，催生着新的政策出台，以不断完善政策体系，实现产业的有序转移和科学承接。

一、当前产业转移的现实困境

产业转移本来是体现市场效率的行为，在市场规律的作用下实现共赢的效果，但市场也有失灵的状态。如果毫无引导和监管，放任自流，也可能走向其反面，得不偿失。当前，各地对承接产业转移的热情不断高涨，所承接产业项目的规模和质量不断提升，但也揭示出现实的困境。

（一）产业转移盲目无序，产业项目未经审核

产业转移与传统的招商引资最大的区别，就是产业转移是围绕本地区的资源禀赋、特色优势，以龙头企业和整个产业链的引进为目标，而传统的招商引资则是以项目落地为原则，吸引资金和技术到本地投资。随着承接产业转移的竞争，无序承接、不顾本地主导产业方向、不在乎是否具备发展条件、不经政策符合性审核和项目评估论证就随意转移承接等现象层出不穷，已经演变成为了传统意义上的招商引资。在项目承接上，也不围绕园区确定的发展主业，不注重发展产业集群，盲目承接现象严重。在国家总体产业布局和区域具体产业承接安排上，只有一些区域性规划作为指导，缺乏具体的目的和方向，而且有关规划不明确、不具体，缺乏可操作性，导致地方在承接产业转移时，产业方向雷同，不利于区域产业布局的优化调整。

（二）比拼政策优惠条件造成地方巨大损失

一是土地价格竞争。工业用地资源不足，产业发展和扩展的空间有限，是产业向其他地区转移的重要原因之一。为了吸引东部地区企业到本地投资，中西部许多地方在土地价格上给予优惠政策。虽然目前要求土地必须通过“招拍挂”方式确定归属，但即使按照正常程序，拍得土地的企业也能够以更低的实际价格拿地。许多企业利用了各地方相互竞争的机会，不明确转移到何地，而是四处放风，推动地方之间竞争，导致最后以极低的价格获得土地。而这其中，名曰产业转移实为圈地待涨的项目不在少数，这些项目只为土地升值，而后抛售，获得巨额利润，损害的是地方利益。二是财税补贴。各地方为了加快承接产业转移的步伐，纷纷制定财税优惠政策，吸引企业落户，并设立产业转移专项资金，大多数以新引进产业转移项目基础设施建设奖励或者补贴的名义，鼓励企业积极扩大投资。其中有的政策提出的过于优惠的条件，已经违反了有关规定，影响了市场的正常秩序。

（三）产业转移中夹杂落后生产能力

落后生产能力的转移是当前产业转移过程中一时难以消失的现象。随着国家淘汰落后产能工作力度的加大，一些企业落后的工艺装备和生产线被关停，成为闲置设备。特别是东部地区，产业转型升级需求迫切，通过淘汰落后产能，发展新兴产业的积极性和主动性更高，形成的闲置设备也更多。中西部地区在承接产业转移工作中，由于急切引进项目，往往“饥不择食”,对产业项目的水平和真实性缺乏应有的甄别和判断，给这些落后生产工艺和装备的转移提供了机遇。导致一些不具备优势的产业，纷纷在中西部地区寻找发展机遇。还有一些行业，由于政策修订周期较长，现行的政策标准事实上已经属于落后水平，不少企业抓住国家政策修订之前的空子，通过合理合法的途径在西部地区获得了项目备案或者审批，项目建成后即形成了一批相对落后的生产能力，对产业升级和布局优化并没有起到应有的作用，也属于落后产能的转移。

（四）产业转移配套支持体系不完善

产业转移不是企业简单的搬迁，而是一个产业链的跨区域迁移。承接产业转移，就是要在本地区发展有关产业链中的每个环节，具备一定产业基础的，应该扶持，不具备基础的，更应该积极为龙头企业做好配套，包括生产企业配套、劳动用工配套、生产服务配套等等。如果在相关配套方面做得不够，就会导致先期转移过来的项目运营和生存陷入困境，这在一些地区已经出现。主要表现在四个方面：一是本地产业基础决定了配套能力不足，造成一些产业转移项目运营困难；二是用工配套跟不上；三是小企业配套跟不上；四是金融服务配套也存在地区差异。

二、加强分类指导是突破产业转移困境的长期方向

分类指导其实是科学发展观下的产业转移对策。所谓分类，就是要给予区分，分类指导就是给予差别化的指导。因为产业经济发展规律揭示，每一个地区，每一个行业，其发展路径都是不同的。罗森伯格在《探索黑箱》中曾经试图从不同区域、不同行业的发展中总结出一般规律，后来他惊讶地发现，虽然各个国家的发展都遵循技术升级路线，但技术升级的模式千差万别，特定的时间、特定的空间造成了模式选择的不同。因此，选择合适的发展模式尤为重要，也是决定成败的关键。体现在产业转移上，就是要根据各个地方的区位特点、特色优势、产业基础、资源环境容量来承接产业转移，形成分工合作，优势互补的产业格局。一个地区相比其他地区有资源禀赋、人才资源、技术积累、产业配套各方面的不同，因此绝不是任何产业都能够发展，而应当发展适合在该地区发展的产业，以充分发挥资源优势和产业特色，以实现资源要素的高效配置。

分类指导具体落实在产业转移政策的制定和实施上。在优先承接发展的产业规划上体现本地区的主导产业优势；根据本地区的产业定位、配套基础给予合理的政策支持；在考虑如何与其他地区进行产业分工合作，构建产业链的基础上实施部门协调和指导。总之，分类指导体现在产业转移的方方面面，是就具体问题进行具体分析的发展观，要因地制宜的承接和发展相关产业，形成错落有致、全国一盘棋的产业格局，因此能够确保产业持续健康发展。

三、分类指导的现实运用：从皖江城市带得到的启示

皖江城市带肩负着建设国家承接产业转移示范区的重要历史使命。国家产业转移示范区是在产业转移规模化发展的背景下设立的，代表了当前国内推进产业转移工作的最高水平，目的是探索产业转移的成功经验，为其他地区做好示范，推动产业有序转移，科学承接。目前第一个，也是唯一一个由国务院批准设立的国家级承接产业转移示范区是安徽皖江城市带承接产业转移示范区。该示范区在安徽省委省政府的领导下，不断改革创新，大胆开拓，通过3年多的建设发展，已积累了丰富的产业转移经验，在产业转移工作的方法选择、机制创新、政策制定等多个方面起到了良好的示范效果。其经验体现在三个方面：

一是打破行政壁垒，以经济区为整体带动产业转移。在国务院的支持下，安徽省先行先试，撤销了原地级城市巢湖市，原地级巢湖市所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖和马鞍山管辖。这一做法减少了产业转移的行政管理层级，赋予了经济区更多的决策权，使产业转移能够更加有效地被推动。产业转移是一个经济规律，只有按照产业区域而非行政区域来进行产业的转移和承接才是科学合理、符合经济规律的做法，才能够产生经济效益。在撤销巢湖市的同时，安徽省将承接产业转移示范区划分为“江南产业集中区”和“江北产业集中区”，进行统筹管理，为生产要素按照市场规律进行流动、调配、扩散创造了宽松的环境和自由的空间。

二是对示范区拟承接和发展的产业进行合理布局。由于“三线建设”、“领导意志”等原因，中西部许多地区在产业布局上过去都存在不科学、不合理的现象，所布局的产业与当地的特色优势、资源环境承载能力不一致、不匹配。安徽省在示范区建设中落实了科学发展观的要求，首先对产业布局进行科学规划，杜绝先建后拆，借产业之名圈地等现象。在布局上抛弃“大而全”的做法，而是首先重点建设产业集中区的“起步区”，对产业定位、基础设施及建设标准、功能区作用以及与其他经济区域的关系进行明确的界定和解读，在“起步区”初步建立的基础上再延伸发展江南和江北两个产业集中区，将产业重点定位于临江产业，充分发挥长江沿线的资源优势、水陆优势，坚持了“以点带面”，“不求多，只求精”的发展模式。

三是建立高水平的协调机制。皖江城市带承接产业转移示范区得以成功建设的关键，是建立了高度的部门协调。为建设好产业转移示范区，安徽省委省政府专门成立了推进皖江城市带承接产业转移示范区建设领导小组，由省长任组长、常务副省长任副组长、示范区各市和省直有关部门主要负责同志为成员。领导小组研究决定示范区规划建设中的重大事项，设在省发展改革委，具体负责日常组织、协调和推进工作，省政府各部门、示范区各市有关部门在领导小组的协调领导下开展工作，形成合力，保障各项工作的顺利推进。

四、推进产业有序转移的对策建议

产业转移对策应当体现在国家和地方两个层面，在国家的统筹指导下，地方积极细化适合自身的对策方案，才能把分类指导的精神落实到产业转移中。

（一）从国家层面加强对产业转移的引导

1.完善推进产业转移的相关政策意见

进一步完善相关意见，特别是意见所涉及重点任务的职责分工和贯彻落实，指导各地方在产业转移工作中对国家的政策和指导意见进行合理细化，与本地区的区位特点和资源优势相结合。要加强对地方的政策实施培训，指导各地理解政策，用好政策；同时加强对政策意见落实过程的督查和指导，使政策意见真正发挥实效。

2.协调各部门出台促进承接产业转移的配套措施

要深入贯彻落实国家主体功能区战略，确保主体功能区建设实现预期目标，形成特色产业转移集聚，就必须进一步完善土地、财税、金融等相关政策，通过配套专项资金、激励性政策、引导性政策、支持性政策等形式，使这些政策与产业转移政策形成配套合力，产生积极的推动作用。

3.制定并实施产业转移分类指导性政策

加强宣传，提高各地区相关部门以及投资者对《产业转移指导目录》的认识。同时，要加强对各地工业和信息化主管部门的指导，使其在当地把《转移目录》落实到推动产业转移，优化产业布局的工作当中。同时，要进一步加大对分类指导性产业转移政策的研究力度，出台更多更好的、能够发挥实效的产业转移政策。

4.完善产业转移对接平台和信息服务平台

大力开展产业转移系列对接活动，打造区域性的对接平台，促进区域内各省市之间产业合理有序转移，促进产业在区域间合理流动，提高要素的配置效率。同时，建设完善国家产业转移信息服务平台，成为连接转出方和承接地的纽带，汇集项目信息，传递产业转移政策和动态，使得产业转移的参与各方能够充分交流信息，形成有效衔接，节约产业转移成本，提高产业转移项目的质量和水平。

（二）支持地方政府采取更为多元的手段推动产业转移

1.建立产业转移区域间协调共建机制

创新区域之间合作机制，创新承接转移模式，创新产业园区管理模式，完善要素平台，谋划建设区域性产权交易平台，加快建设高新技术开发区、经济技术开发区、工业聚集区等各类园区。创新管理模式和运行机制，开展全方位、多层次、宽领域区域合作。一是完善地区之间产业转移发展合作机制。二是健全地区之间干部和科技人员交流机制。三是规划中西部地区对口支持产业项目基地。

2.制定出台产业转移相关规划和指导目录

加强对承接产业转移的规划指导。各地方要制定本地区产业转移承接和区域产业布局规划及指导意见。出台本地区承接产业转移的产品目录，突出重点，区别对待，优化本地产业结构。制定工业园区产业承接发展规划。通过规划和指导目录促进本地工业转型升级，产业结构提升，推动产业转移向更加合理有序的方向调整，不断提升产业承接能力，实现产业再布局，提高整个地区的产业发展水平。

3.建设产业转移项目人才实训基地

各地方工业和信息化主管部门要与转入企业充分衔接，开展合作，为本地产业的发展培养技术人才。采取政府部门、职业院校与企业合作建立人才实训基地的手段，培养适应发展新需要、新要求的技术技能人才，为所承接企业提供充分的人才支持，提升当地的产业发展水平。在当地科技主管部门的支持下，推动高校与企业互派科技特派员，促进新的技术成果的有效转化，促进基础性技术在企业间渗透，提高整个行业的技术研发和技术应用水平。

[1] 各地工业和信息化主管部门关于产业转移工作情况的报告[R].内部资料，2010-2012.

[2] 金 碚.产业转移，结构升级的积极动向[N].人民日报，2013-01-14.

[3] 肖春梅，孙久文，叶振宇.中国区域经济发展战略的演变[J].学习与实践，2010，(7).

[4] 朱宏任.解析产业转移指导目录[N].经济日报，2012-08-07.