卫星应用产业宏观调控的探究

中国卫星通信集团有限公司 陈 璐

一、卫星应用产业的现状

全球航天技术经过半个多世纪的发展，已由最初的为军事和政府部门服务为主逐渐向为经济和社会发展服务为主转变。同时，航天产业市场化运作机制逐渐形成并日趋完善，世界主要航天国家也已经开始系统地规划空间资源，完善空间卫星网络，并着力使天、地、空业务系统一体化、立体化和网络化，促进产业规模日益扩大。

我国航天事业经过航天科技工作者的艰苦努力和顽强拼搏，应用卫星从无到有，逐渐发展，基本形成应用卫星体系。对地观测卫星系列、导航卫星系列、通信卫星系列和科学与技术试验卫星系列构成了我国应用卫星体系，为我国卫星应用的发展奠定了基础。

到2020年，中国将完成应用卫星从试验应用型向业务服务型转变，地面设备国产化率达80%，建立比较完善的卫星应用产业体系，促进卫星应用综合业务的发展，形成卫星通信广播和卫星导航规模化发展、卫星遥感业务化服务的产业局面；使卫星应用产业产值年均增速达到25%以上，成为高技术产业新的增长点。

二、我国卫星应用产业的政府规制

1. 卫星运营准入监管

原则上，我国卫星运营行业属于对国家国计民生和国家安全、国防有特殊意义的行业，国家进行特殊管控，成立我国卫星运营企业需要经过国务院批准。按照我国加入WTO的承诺，工信部规定，在国外资本逐步进入我国电信运营企业的进程中，会逐步允许成立合资公司，股份比例逐步放宽，目前外资比例不能超过49%。

2000年出台规定，要求境外卫星运营商在我国开展卫星运营业务的条件：一是必须与我国完成卫星轨道频率协调，二是卫星转发器租赁业务必须通过境内卫星运营公司代理租赁业务。我国允许用户租用与我国完成卫星轨位和频率协调及取得在我国的经营许可证的国外卫星转发器，但需按照工信部电信管理局要求进行备案，并按照工信部无线电管理局要求进行审批，通过境内卫星运营公司进行。

此外，国外卫星运营商要满足我国信息安全的要求，我国相应部门能通过各种技术手段对电信信息进行监听、监测、测试和切断等进行有效管控。

2. 卫星业务运营监管

（1）卫星固定业务运营

卫星VSAT网络属于基础电信业务，分为专用网络和经营性质的运营网络两类。卫星VSAT专用网络需经境内使用单位（或国有单位）向工信部无线电管理局及电信管理局或其省级行政管理部门提出申请，经过批准，才可以建立卫星VSAT通信网，不受理私人或私有企业提出的申请；跨境业务，需按照国际业务管理规定进行。经营性质的卫星VSAT网络运营，需经工信部电信管理局和无线电管理局批准，取得卫星VSAT运营网络经营许可证和相应的电台执照后，才可以运营；目前，一般不允许私人、私人企业、私人参股企业、集体企业、境外企业或合资企业经营该项业务，但部分民营企业通过变相方法也取得了卫星VSAT网络运营资格。

（2）卫星广播电视和卫星数字语音业务

上述业务受工信部和广电总局两个部委管辖，针对卫星广播电视转播和接收业务：台站建设和管理按照工信部无线电管理局规定的政策执行；业务和内容管理按照广电总局的规定政策执行。目前的规定有《中华人民共和国无线电管理条例》及附属各单项规定，以及国家广播电视总局129号令。

（3）卫星移动业务运营

卫星移动通信属于第一类基础电信业务，而转发器出租、VSAT业务则划归第二类基础电信业务。在管理上与卫星固定业务运营类似。2011年4月21日，为了规范卫星移动通信系统终端地球站的设置使用，避免和减少卫星移动通信系统之间、卫星移动通信系统与其他无线电业务系统之间的干扰，工信部以19号令的形式颁发《卫星移动通信系统终端地球站管理办法》。

（4）动中通相关政策

长久以来，对于动中通的管理基本类似于对VSAT的管理。近期，为规范卫星固定业务移动式地球站（也称“动中通”或“静中通”地球站）的设置使用，工信部无线电管理局起草了《卫星固定业务移动式地球站管理暂行办法》，目前该《办法》仍处于征求意见过程中。《办法》主要对建网及设站提出了具体要求，同时规定了卫星操作者、建网单位及设置使用人的责任，并对临时使用、涉外使用及处罚法则进行了规定。

三、卫星应用产业政策环境

1. 全球卫星应用产业政策环境

从全球卫星应用领域看，随着航天技术越来越多地应用到人们生活中，由此产生的巨大经济效益会进一步刺激卫星应用产业持续地发展。在卫星通信、卫星遥感和卫星导航领域，随着航天技术和产品与个人业务联系的范围和密切程度的不断增强，将会产生巨大的市场需求空间。因此，政府对卫星产业的力度进一步的深入，主要表现在：

一是政府对卫星通信的投入力度不断加大。2010年，世界各国政府共对卫星通信领域投资84亿美元，与2009年相比增长49%。而在全球普遍紧张的航天预算压力下，各国政府和军方正不断扩大对商业卫星通信服务的采购，以节约部署专用卫星系统的成本。同时，这些机构也越来越多的采用公私合作伙伴方式，利用商用通信卫星搭载政府和军方的有效载荷。

二是政策法规有力牵引卫星通信产业发展。美国和欧盟于2009和2010年相继确定数额庞大的宽带刺激资金，以扩展宽带互联网在农村地区的普及。宽带刺激计划的出台为卫星运营商提供了难得的发展机遇。2011年2月，美国参议院批准了联邦航空局的《航空运输现代化与安全改进法案》，并指定将首批5亿美元用于推进空中交通系统向卫星技术过渡。

2. 中国卫星应用产业政策环境

卫星应用产业是国家战略性高技术产业。应用卫星研制生产已形成系列化，正在从试验应用型向业务服务型转变，卫星应用已成为经济建设、社会发展和政府决策的重要支撑。根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》等一系列文件要求，我国将加速以卫星通信广播、卫星导航、卫星遥感应用为核心的卫星应用产业发展，建立完整的卫星运营服务、地面设备与用户终端制造、系统集成及信息综合服务产业链，促使卫星应用产业为经济社会发展更好服务。

（1）明确了加快卫星应用产业发展的指导思想。加强国家对卫星应用产业的宏观管理和政策引导，统筹规划与建设卫星及其应用系统，加大对卫星应用产业扶持力度，促使卫星应用产业成为加强与改善政府宏观管理和科学决策的重要手段，不断提高卫星应用业务化运行能力，形成具有国内外市场竞争力的新兴产业。

（2）推进卫星通信广播产业集约化发展。发挥卫星通信和卫星广播作为国家重要信息基础设施不可替代的作用，积极发展卫星通信广播综合业务，扶持发展灾害应急通信、远程教育、远程医疗等公益性卫星通信事业。

⊙ 进一步完善卫星通信广播的管理政策、体制、机制，合理有效整合国内卫星通信企业，推动卫星通信广播与其他行业应用相结合的综合业务的发展。

⊙ 进一步提高国产通信广播卫星在容量、寿命、精度、安全和可靠性等方面的性能，积极发展新型移动通信、宽带接入、移动多媒体广播、卫星直播等业务卫星。

⊙ 不断提高符合国家信息安全管理规定的卫星通信广播终端、地面系统及设备的核心技术开发和生产制造水平，大力扶持具有自主知识产权创新成果产业化，提高地面设备的国产化程度和应用比例。

⊙ 以政策推动和市场需求为导向，积极推动卫星通信、卫星广播制造业产业化发展，形成具有产业规模、国际市场竞争力的卫星通信广播制造和服务企业。

（3）促进卫星导航产业规模化快速发展。加速建立自主卫星定位导航系统，提高卫星导航应用的基础保障能力，大力促进卫星导航终端设备的产业化，推进卫星导航运营关联产业的发展。一是加快形成建立以北斗卫星导航系统为核心的民用导航产业体制；二是加强卫星导航应用的基础保障体系建设；三是促进卫星导航运营企业和卫星导航终端设备的产业化发展。

（4）着力建立业务化、一体化的自主遥感卫星应用和服务体系。以建立国家高分辨率对地观测系统为契机，提高卫星遥感应用及服务的能力和水平，推动卫星遥感数据资源共享和有效利用，促进卫星遥感应用产业的形成。一是促进我国遥感卫星数据的开发利用和开放共享；二是加强卫星遥感数据在重要行业和地区发展中的应用；三是全面提升我国遥感卫星数据源的自主保障能力。

（5）加强国家对卫星应用的统筹规划和宏观管理。建立政府部门的协调机制，研究制定相关政策，统筹规划卫星、卫星应用及其相关基础设施的发展，协调空间资源、重点基础设施等重大项目的建设；各级地方政府和有关部门在积极落实国家有关总体规划的同时，应结合实际，积极推动卫星应用区域和行业的综合应用和典型示范。

（6）强化自主知识产权卫星数据、产品和系统推广应用。涉及国家安全及国民经济命脉的应用领域和政府投资项目，应优先使用或采购自主知识产权卫星数据、产品和系统；在涉及卫星应用各领域政府投资项目评审中，要增加对应用国产卫星数据与产品的可行性评价。加紧研究卫星数据知识产权有关政策，把其纳入到卫星应用项目的评定和管理活动中。

（7）加强我国卫星应用标准体系建设。加速顶层设计和重要基础性标准的研究制定，加强关键技术标准的制定与推广；积极参与卫星应用标准化领域的国际合作。

（8）加大对卫星应用产业基础条件建设的支持力度。推动卫星应用产业基础能力建设，加强对轨道、频率等资源的规划与协调，加速形成卫星应用产业发展的基础条件。

（9）加强卫星应用及产业化相关科学技术和研发投入的支持力度。建立若干卫星应用国家工程中心、工程实验室和重点实验室，发挥科研机构和高等院校的优势，形成企业为主体的、产学研用相结合的卫星应用技术创新体系。

（10）鼓励社会投资和企业参与卫星应用。通过政策环境建设，积极引导社会投资发展卫星应用产业，推进投资主体多元化。

（11）加速成果转化，推进卫星应用的产业化。组织实施卫星应用产业化专项、应用示范工程和产业发展基地，推广应用成果和经验；逐步建立测评和认证机制，为促进成果转化服务。

（12）扩大卫星应用产业的对外开放和国际合作。积极开展国际合作，提高应用的整体技术水平；支持企业开拓海外市场，推动卫星应用产品和服务的出口。

四、完善我国卫星应用产业政府规制的建议

未来10年，我国也将有上百颗卫星在轨运行，形成较完备的应用卫星体系，为卫星应用产业快速发展奠定良好的基础。未来一段时期，将是我国卫星应用的高速发展期。

（1）抓紧制定法律法规。发达国家一般都有管理专门立法，而我国虽有《电信条例》、《电信服务标准》等规章，但却没有一部权威系统的电信法典，《电信法（征求意见稿）》仍在讨论中。由于电信法的缺位，工信部的行政行为从实体和程序上都无法受到有效地规制，而缺乏对管制者进行约束的行政制度安排是不可能提高被管制市场的资源配置效率的。

（2）放松和改善规制，实现电信市场有效竞争。目前，我国的电信资费价格体系仍然比较僵化，政府对电信业务资费干预过多，市场化的价格决定机制远未形成，阻碍了资源的优化配置。为此，需要展开对基础电信业务成本的动态跟踪和核算研究工作，积极推进电信资费管理方式的改革，缩小政府定价的范围，改变政府对电信资费的直接调控方式，让电信企业拥有更大的价格自主权，促使价格充分反映市场需求。此外，由于电信资源具有的社会公共资本性质，电信企业应当承担“普遍服务”的义务，我国一直以来都是由中国电信通过价格交叉补贴来承担此项义务。随着企业产权的明晰化，为解决偏远地区的电信服务问题，应考虑通过招、投标等方式提供普遍服务；如果市场竞争不能达到预定目标，政府可以强制市场领先企业提供普遍服务；政府还可从所有电信运营商的营业收入中提取一定比例的普遍服务基金，用于补偿相关企业的成本。

（3）重视政策引导，推动产业发展：出台相关政策鼓励通过卫星通信手段解决内陆及边远地区的“数字鸿沟”问题。建立健全的监管机制并适当调整相关政策限制，促进卫星通信产业健康发展。

（4）完善市场机制，发展下游服务。规范国内卫星通信和导航市场，进一步推进产业化进程。加速发展卫星通信和导航产业链下游服务，确立国内消费市场的用户基础。