城镇化背景下农村宅基地制度改革研究

汤汉林

（漳州职业技术学院，福建漳州363000）

最新发布的 《中国城市发展报告 （2011）》显示，2011 年，我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。［1］在我国城镇化快速推进背景下，农村人口大量进城与大规模流动使现有宅基地制度面临调整，土地日益稀缺使宅基地越来越体现出重要的土地要素价值，各地出现了不少随意拆迁农村房屋、征占农村宅基地、侵害农民宅基地权益的行为，宅基地产权制度与管理制度显露出不足，现有宅基地制度已难以适应城乡经济社会的发展变化。农民宅基地权益保护面临前所未有的挑战，这需要完善与改革宅基地制度。

农村宅基地制度包括产权制度与管理制度，产权制度是基础，管理制度是准则。目前，我国宅基地制度与管理制度都已经不能适应形势发展的需要。宅基地的改革与完善迫在眉睫。农民的宅基地所有权与使用权都需要在完善与改革宅基则。目前，我国宅基地制度与管理制度都已经不能适应形势发展的需要。党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。［2］然而，中国现有的农村集体土地制度成为城镇化、农业现代化的最大障碍之一，进一步推进城镇化、农业现代化的关键是农村土地改革，特别是农村宅基地制度改革。

一、城镇化背景下，农业现代化、农民增收等都需要推进宅基地制度改革

土地制度改革重点是宅基地制度改革，这是加快人口集聚，促进农业现代化，增加农民收入，促进农村城镇化的关键棋子。

（一）农业现代化推进需要宅基地制度改革

自2004年开始，中共中央已连续出台9个关于 “三农”发展的一号文件。2011 年中央一号文件提出，要在工业化、城市化深入推进中同步推进农业现代化。十八大提出实现农业现代化。要实现农业现代化，就必须使农业在经营中有高的附加值，使农业生产园区化，实现规模化生产，这要求保护好农村土地，做好宅基地的科学利用，加快土地流转。我国农村居住布局呈松、散、乱形态，基础设施建设分摊成本高且全面覆盖农村居住难度大，公共服务也很难提供到位。改革农村宅基地制度，如在条件成熟地区，实行 “宅基地换房”推进农村集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖，改善了农村生产生活条件和生态环境质量，促进了农村新社区建设。

（二）农民增收需要宅基地制度改革

1978年全国城镇居民与农民的收入比是2.57∶1，当时城镇居民居住的是公租房，农民拥有自有住房、自留地，城镇居民每户20平方米左右，人均居住面积4.2平方米，农民人均为8.1平方米。所以，当时城镇居民与农民的差距主要在工资性收入上，在财产性收入上还是农民占有优势。但到2008年，变化就大了，仅城镇居民人均拥有的房产价值就达到农村人均房产价值的10倍以上，这才是城乡收入差距的实质所在。［3］受到世界范围金融危机影响，企业效益整体不高，农民工资性收入和转移性收入大幅增加可能性不大。促进农民增收，重点要靠财产性收入增长。在农副产品价格受CPI调控的情况下，只有靠财产性收入增长拉动农民增收。而财产性收入增长，在我国只能通过宅基地制度改革来撬动。有研究表明农民与城市居民的收入差距上，工资性收入差距并不大，最大的还是财产性收入。

二、在城镇化背景下农村宅基地制度之弊端日益显露

我国农村宅基地制度保障了农民基本的居住权，促进了农村经济社会的稳步推进。然而，随着我国城镇化快速推进，农村人口大规模向城镇迁移，围绕农村宅基地产生了一些矛盾和问题，现行的宅基地制度已不适应形势发展要求，其弊端日益显露，改革宅基地制度迫在眉睫。

（一）宅基地法律法规滞后及缺乏系统性

我国农村宅基地法律法规政策基本保障了农民“居者有其屋”，体现了一种对农民保护的社会福利保障功能，促进了农村的社会稳定。但宅基地的法律法规滞后性与我国经济社会快速发展产生矛盾。比如在 《土地管理法》等法律法规中宅基地使用权的流转都是不被允许的。现实情况是，由于经济发展，目前实际上农村宅基地使用权隐性流转较为频繁，甚至在很大程度上已经突破了法律底线，尤其是在部分发达地区。［4］但目前的法律法规对此并没有明确的说法。我国缺乏系统的宅基地法律法规。中央及各级地方分别陆续制定了众多以土地管理为中心内容的行政法规、部门规章和地方性法规、政府规章。如1990年1月国务院办公厅转发国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理的意见》，2004 年国务院出台的 《关于深化改革严格土地管理的规定》等，若按照 《立法法》规定，上述的请示、决定都不属于法律范畴，最多也就是规范性文件，不具有法律效力或法律效力低。同样，地方政府发布的宅基地政策，如2000年厦门市颁布的 《厦门市土地管理若干规定》，2011年福建省颁布的 《福建省农村村民住宅建设管理办法》等，这种以地方政府意见的形式出台的规章，层次较低，需要国家出台统一、规范、更具法律效力的法律法规。

（二）农村宅基地集体所有权模糊，宅基地用益物权受限

我国法律明确规定农村宅基地属于集体所有，但实际操作上，经常出现农民集体所有的土地当成国家所有的土地使用。而且，我国农村集体经济组织的地位和职责不清，集体所有权没有真正发育起来，集体经济组织成员身份及权利模糊，所有权主体的维权力量无法有效组织。这是由于对集体土地所有权没有足够宣传，致使广大农民搞不清楚宅基地所有权归谁所有。从法律的普遍意义上讲，集体土地所有权与国有土地所有权应该是平等的，但我国 《土地管理法》规定农村集体所有的土地只有占有权、使用权和部分收益权，以及规定了集体没有和土地所有者进行土地交易的权利，这限制了农村宅基地直接上市的权利。我国城镇化的不断推进，各地逐渐在推行农民集中居住、宅基地换房等活动，但这些活动只考虑对农民宅基地给予补偿，而不考虑农民宅基地按市场变化的收益权。 《土地法》仍规定：“农民的住宅不得向城市居民出售。”农房二元分割，造成农房不能流转。在我国，农民对于宅基地用益物权的初始取得是无偿的，基于此种特殊性，使得农村宅基地用益物权的财产性一直得不到重视，甚至受到一定程度的侵害。［5］

（三）宅基地审批管理漏洞多

农村土地归集体所有，村干部对土地有一定的审批权，这就给那些不守法的村干部留下了暗箱操作的机会，导致了宅基地分配上的不公平。乡间流传这样的说法：“一瓶酒四碟菜，愿在哪儿盖在哪盖，两条烟堵住嘴，愿在哪儿垒在哪垒。”这两句话形象地概括了农村宅基地审批中村一级审查的乱象。土地管理部门在宅基地审批过程中也存在着违法乱纪等现象，比如，违纪收费等。我国《土地管理法》第62条第2款明确规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空地。”但是在实践中，对于宅基地占地情况，村干部的包庇、土地管理部门审批环节不到位，导致宅基地占用自留地、耕地等现象时有发生。

（四）农民缺乏退出宅基地动力，“空心村”现象日益突出

目前农村建房上，普遍存在建新不拆旧，这是对农村土地的极大浪费。一些先富起来的市郊农民进城购房，成为城市居民，据浙江大学房地产研究中心统计，2005 年东部地区有5%至10%的农民在城市里购房，大约有1500万宅基地处于闲置、空巢状态，浪费严重。［6］在城里购房的农民留在农村的宅基地受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕导致市郊农村出现大量 “空心村”。而且，村庄建设规划不合理、宅基地管理漏洞多，这些都是形成空心村的主因。空心村造成土地资源浪费，加剧农村人地矛盾。随着我国城镇化与农业现代化的不断深入，土地资源紧缺与社会经济快速发展的用地需求矛盾日益凸显，尤其是当前农村宅基地面积超标与 “一户多宅”情况普遍，加剧了城镇化进程中耕地保护的压力。据调查，北京大兴区的一个村，“一户多宅”的有83户，共计多出宅院97处，闲置宅院31 处。［7］现行的宅基地制度实行“福利性”分配和无偿使用，很难有效抑制农民家庭扩大宅基地的冲动；《土地管理法》对宅基地收回涉及的具体政策界限与程序等也没有作出相应规定。利益的驱使及制度的缺陷导致农民缺乏退出宅基地的动力。随着农村经济的发展，农民逐步改善居住条件，农村出现许多新建住宅，但由于村庄缺乏合理规划等原因，农村原居民点用地往往得不到合理、有效的利用，新建住宅大部分包围着村庄，这样导致村庄内存在着大量的空闲宅基地，形成了内空外延的用地状况，这是“空心村”出现的一种原因。还有空心村也是伴随着我国城镇化进程加快形成的。我国每年新增进城农民1 000 多万，农村农民住房空置率为30%左右，初步估算，农村住房空置达到7亿～8亿平方米。［8］“空心村”现象的存在，造成了有限土地资源的严重浪费，影响了农村社区落后面貌的改善，成为农村经济可持续发展和现代化进程的一大障碍。

三、农村宅基地制度改革的对策

（一）规范宅基地法律法规及产权管理制度

在城镇化建设背景下，需要对我国宅基地法律法规进行清理，对不符合时代发展的行政法律法规进行必要修订。宅基地相关法律法规、宅基地流转制度、宅基地流转机制、宅基地流转管理办法等已证明行之有效的政策都应向公众公开，广泛征求公众意见，让各流转方都能全面了解宅基地相关的法律法规，以便为流转做出正确选择。法律法规及政策上应该根据现实情况对宅基地制度做出调整，赋予农民充分的宅基地用益物权，赋予农民对宅基地的部分收益权和部分处分权，允许宅基地流转。可以先由人大、国土、农业等相关部门组织专家、各界人士对宅基地流转做周密讨论与严格论证，先在政策上出台 《宅基地管理办法》或 《宅基地管理条例》，并选择适当地方进行试点，试点成功后进一步完善宅基地流转制度，从而在法律上允许宅基地流转。

（二）赋予集体土地与国有土地同等的权利，建立宅基地使用权制度

集体土地与国有土地 “同地、同价、同权”。农村集体所有土地在法律上应取得与国有土地相平等的产权地位，集体所有土地不仅应具有土地占有权、使用权、收益权，而且还应具有处分权，具有直接上市交易的权利。国家在赋予集体平等的土地权利后，仍然可以通过法律、规划和指标控制、税收等手段来规范集体的土地利用和交易行为。

农村宅基地应该参照借鉴城市商品房使用权期限为70年的规定，建立农村宅基地使用期限使用制度，这样就可以收回期满但不再使用的土地，使农村的宅基地使用多元化，达到土地的充分利用。

（三）完善宅基地规划与审批制度

完善现有农村宅基地规划和用地管理，结合本地农村建设用地发展实际情况制定详细的村庄土地利用总体规划方案，上级主管部门要认真把关，控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局，优化农村土地利用率。完善宅基地审批制度，市、县加强农用地转用审批的规划和计划审查，对符合规划，符合农村宅基地占用农用地计划指标的，由市、县人民政府分年度一次性批准农用地转用，报省级人民政府备案。对存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，由乡（镇）人民政府批准，县级人民政府实行备案制。

（四）探索宅基地市场化交易机制，实现农民房屋财产化

农村土地要实行严格土地管理制度，同时必须探索建立农村宅基地用益物权的市场交易机制，以及宅基地用益物权的财产化实现机制。实现和保护农民宅基地用益物权的最好方式就是将宅基地作为农民的一种重要财产，同时允许农民宅基地获得财产性收益。政府应为农村宅基地市场化交易做好服务，探索建立信息平台和各类组织机构、中介组织等，降低农民参与门槛，让农民成为交易主体。

（五）赋予农民宅基地收益权，建立宅基地增值收益分享机制

城镇化建设过程中，必须探索宅基地用益物权的利益实现机制，明确农民对宅基地的收益权。2010年中央 “一号文件”提出探索农民集体出让、出租农村集体建设用地的制度和办法，让农民集体拥有对农村宅基地和村庄整理后节约土地的所有权、决策权和收益权。在城镇化过程中被迫让出宅基地的农民，不仅要按照市场价格补充其房屋损失，还应当按照市场方式补偿其宅基地权益损失；在宅基地置换整理过程中节约出的农村中其他集体建设用地，比如建设商品房，其出让或出租的收益也应农民集体参与分享，合理分配 （参见图1）。要在农民、集体、企业、地方政府、国家之间建立合理的增值收益分享机制，建立有效的监督，做到收益公平、公开。

图1 农民宅基地增值收益分配

（六）建立农村宅基地使用权的强制登记制度

宅基地使用权是指农村村民在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。［9］根据 《物权法》登记生效原则，土地登记是物权变动的要件，是保护产权人合法权益的法律手段，也是维护和规范土地市场秩序的基础条件。只有明晰的产权关系，规范的登记制度，才有利于确权，保护当事人的合法权益，防止发生纠纷，才能保障并促进宅基地合法有序流转。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面，应建立统一的农民不动产登记制度，将宅基地登记发证等基础工作做实、做到位。流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。要明确登记发证中的相关政策界限，明确宅基地登记发证过程中一些如 “宅基地面积超标”、“一户多宅”等问题的具体解决办法，处置时宜宽宜严。有条件的地方应对农村宅基地进行一次普查，健全完整全面的宅基地地籍信息档案。

不动产的物权的公示应登记，未经登记的不动产不产生法律效力或不能对抗善意第三人。因此建立完善的农村宅基地使用权登记制度是非常必要的，这一制度的建立，可以使宅基地使用权人的权利得到明确，同时在宅基地使用权发生流转时，可以保障交易双方的安全和善意第三人的利益。与此同时，还可以对农村宅基地进行一次普查，建立完整全面的宅基地地籍信息档案，便于宅基地的管理和开发利用。

（七）整治空心村

据测算，如果实现对废弃及闲置宅基地的再利用，通过对空心村的治理或退宅还田措施实施，可以增加有效耕地约266.7万公顷。［10］空心村改造势在必行，要从根本上破解其带来的宅基地废弃、空置和低效利用的核心问题，关键在于构建起完善的农村人口集聚转移机制和宅基地退出盘活机制，并加大与空心村密切相连的违章建筑的整治清理，全面盘活农村集体建设用地，深化美丽乡村建设。

总之，在城镇化建设背景下，从我国农村宅基地使用的现实情况出发，有关部门应当在保障农民利益的前提下，制定相关的法律法规，加强对农村宅基地使用制度的完善规范，对宅基地流转进行科学管理和有效引导，促进农村宅基地节约、集约利用，保障农村社会经济发展。

［1］阮煜琳.2011中国城市发展报告发布：城镇化率达51.27% ［EB／OL］. （2012－05－21） ［2013－03－21］.http：／／money.163.com／12／0521／11／821AREOV00253G87.html.

［2］谭里.“新四化”绘就新蓝图 ［N］.人民日报海外版，2012－11－139 （1）.

［3］楼铁谔.促使农民增收促进城乡融合 ［N］.中国经营报，2012－11－26 （1）.

［4］张思路.我国农村宅基地现状研究与建议 ［J］.农业经济，2009，13 （5）：5－6.

［5］郭辉.关于宅基地使用权转让和抵押有关问题探析 ［EB／OL］.（2008－11－10）［2013－03－20］.http：／／www.civillaw.com.cn／article／default.asp？id＝41701.

［6］方益波.1500 万户宅基地闲置 中国城乡 “土地剪刀差”加剧 ［EB／OL］.（2008－10－09）［2013－03－10］.http：／／www.chinanews.com／estate／kong／news／2008／10－09／1406382.shtml.

［7］韩俊主编.中国农村土地问题调查 ［M］.上海：上海远东出版社，2009：308.

［8］胡芳洁.小产权房机会来了 ［N］.经济观察报，2011－3－14 （5）.

［9］郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议 ［J］.法学论坛，2007，14 （1）：89.

［10］张春娟.农村空心村问题及对策研究 ［J］.唯识，2004，13 （4）：30－31.