水库移民城镇化安置中的社会风险及其治理

何志扬，徐惠洁

(1.河海大学公共管理学院,江苏 南京 210098; 2.河海大学中国移民研究中心, 江苏 南京 210098)

我国在水库移民安置领域经过多年探索,多样化安置方式在水库移民安置中得到越来越多的应用,其中农村移民的城镇化安置也逐渐成为重要的安置方式之一,甚至在部分水库农村移民中愿意采用城镇化安置的比例达到了规划安置人口的90%。城镇化安置使部分移民实现了从农村人口向城镇人口的身份转变,总体上顺应了我国城镇化加速发展的趋势,对库区城镇化发展的聚集效应的发挥和区域可持续发展带来了积极的助推作用;然而由于水库移民向城镇集聚是一种外力驱动之下的城镇突发性膨胀过程,这种城镇化是否真正与区域的经济社会发展水平相适应,能否使水库移民安置与城镇建设发展相协调,是库区可持续发展面临的巨大考验。在移民实践中,城镇化安置因各种原因存在简单化操作和被曲解滥用等问题,导致了一定区域范围内的“非自愿城镇化”和“过度城镇化”问题,由此引发一系列的社会风险。笔者试图分析当前水库移民城镇化安置中存在的社会风险,并探讨治理这些风险的有效举措。

1 水库移民城镇化安置的特征与SWOT分析

城镇化安置属于非农安置方式的一种,是将具备一定非农就业能力的农村移民转变为城镇人口,不配置土地,以就业促进、生活补助、社会保险等措施解决移民生计问题的安置方式。以云南省出台的《向家坝水电站云南省库区农业移民安置实施意见》(云政办发[2007]157号)为例,其采用的城镇化安置方式的基本特征包括:移民就地就近迁入新城(集)镇安置,不调配土地,土地补偿和安置补助费用于长期补偿,按每人每月160元发放到户。这一安置方式的具体特征详见表1。城镇化安置的上述特征很大程度上适应了区域城镇化、非农化和现代化发展的趋势,因此在水库移民实践中得到越来越广泛的应用。水利水电开发区往往是我们国家经济社会发展较为落后的地区,受发展水平的约束,城镇化水平较低,城乡二元结构特征十分明显。由于受到安置区内土地资源的制约,传统的以土地为基础的农业安置面临越来越多的困难,加上库区加快非农化、城镇化发展的现实需求,不依赖于土地的城镇化安置方式在水库移民安置中得到越来越多的重视和应用。

水库移民城镇化安置的优点是明显的,无论是从库区发展来看,还是从移民自身发展来看,合理有序的城镇化安置无疑具有十分积极的意义。从库区发展来看,城镇化安置有利于大量农业人口从土地上退出,在一定程度上实现人口的空间再分布,调整水电开发区人口与资源环境的关系,实现资源环境和经济社会的可持续发展,保护库区脆弱的生态环境。城镇化安置也有利于打破水利水电开发区封闭和发展迟滞的状态,带动城乡统筹和一体化发展,对引导区域经济社会发展有重要的促进作用。从移民自身发展来看,城镇化安置有利于水库移民的生活方式走向现代化、收入来源实现非农化、生活环境走向城镇化,为他们提高生活水平和生活质量创造机会和条件;也有利于公共资源的集中利用和高效配置,使得原本长期居住在偏远、封闭区域的广大库区农民能够享受均等化的公共基础设施和公共服务,从而有利于提高移民的整体素质,增强其生计的可持续发展能力。

表1 云南省向家坝水电站移民城镇化安置方式的主要特征

表2 城镇化安置方式的SWOT分析

然而在具体实践中,城镇化安置往往也伴随着诸多的问题。一方面是由于城镇化安置方式存在简单化操作和被曲解滥用等问题,使得部分不符合政策条件和不具备非农生存技能的农村移民被转变为城镇人口,这部分移民在城镇极易陷入贫困,从而面临生产生活上的各种困难;另一方面是城镇经济发展动力不足,在宏观经济形势发生变化和市场竞争不断加剧的过程中,大量中小企业因规模小、技术落后、管理不规范等原因而破产倒闭,使得部分采用城镇化安置的移民失去就业岗位和稳定的收入来源,甚至产生大量移民长期依靠领取低保费维持生活的尴尬局面,进而引发一系列社会问题。

概而言之,城镇化安置方式有着明显的优点,但也面临着许多因素的制约,并潜存着一系列的风险。城镇化安置方式的SWOT分析如表2所示。

2 水库移民城镇化安置中的社会风险分析

从历史发展的一般意义上讲,社会风险的累积与社会由以农业和农村为主的传统社会向以工业和城镇为主的现代社会转变是密切相关的。按照西方风险社会理论,进入现代化的一定阶段后,必然伴随社会风险的增长,并进入风险社会。英国学者安东尼·吉登斯(Antong Giddes)等[1]认为,风险概念标识了现代社会与前现代社会的根本差异。在自然和传统消亡后生存的世界,其特点是从“外部风险”逐渐向“人造风险”转移。在水库移民城镇化安置过程中,移民生存的环境由农村社会转变为城镇社会, 这一过程中社会风险的增加是一种必然趋势。

有不少学者对非自愿移民面临的风险进行了探索研究,其中国际著名移民学者Michael建立了贫困风险和重建模型(IRR模型),该模型以移民的贫困风险为中心,由预测功能、诊断功能、解决问题功能与研究功能等4部分组成,明确了水库移民的8种风险,即失去土地、失业、失去家园、边缘化、不断增长的发病率和死亡率、食物没有保障、失去享有公共财产的权利和社会组织结构解体[2]。上述模型是对水库开发建设过程中所有移民群体面临的风险的一般性分析,但对于采用不同安置方式的移民,其面临的风险的类型和程度均有所不同,风险防范和化解的途径也存在差异。就城镇化安置方式而言,移民在安置后仍然突出地面临着以下几类社会风险。

2.1 贫困化风险

城镇化安置的水库移民面临的首要风险是贫困化风险。水库农村移民城镇化安置后,移民户的生计模式会发生重大转变,原来以土地为主的自然资本完全丧失,依附于土地发挥作用的物质资本也失去用武之地,移民的生计资本只剩余人力资本、社会资本和金融资本。然而,移民迁入城镇后,剩余的三项生计资本也具有显著的脆弱性,因而使移民面临着陷入贫困的高风险。从人力资本来看,移民原有的生产技能和经验知识大多失去作用,在城镇缺乏新的生产技能,生存手段单一,又没有更多的信息来源和获取手段,因而移民转产就业的渠道狭窄,部分移民常常处于失业状况。从社会资本看,虽然移民多数仍然在原有的县域范围内,但由于搬迁安置,其原有的社会关系网络在一定程度上被破坏,能够获得的经济支持和情感支持均被弱化,使移民在面临困境时难以获得援手,增加了贫困化的风险。从金融资本看,虽然移民在实物补偿中往往能够获得较大一笔补偿费,但移民往往倾向于将资金用于购建房屋和消费领域,缺乏合理管理和利用资金的能力,部分移民甚至出现坐吃山空的情况;而同时我国个人信贷市场的发育不完善,尤其是在经济较为落后的库区,移民在生产生活中获得信贷服务等金融支持的可能性非常小,也使移民进入城镇后增加了贫困化的风险。

除了移民户生计模式的转变带来的贫困风险,安置区城镇发展的自然、经济和社会等外部制约因素也会使城镇化安置的移民面临贫困风险。这种制约主要体现在:①生态承载力有限。在人口总量不断攀升的同时,贫困人口多、贫困程度高仍然困扰着安置区城镇的发展,迁入的农民在没有稳定收入来源的情况下,就会开始向自然界索取,从而加剧生态环境的恶化。②城镇基础薄弱,由于安置区城镇普遍存在经济结构单一、中小工商业不足,特色经济发展滞后，难以起到补充工业薄弱和缓解就业难的作用;基础设施建设滞后,对外来投资的吸引力有限,发展后劲不足;③社会发育程度低。由于历史和现实的原因,加之地处偏远,安置区城镇的社会发育不足,教育、科技、文化、卫生等事业服务半径大,服务水平和效率较低,使得文化贫困表现突出,体现在思想观念的落后、保守,劳动者素质低下,受教育机会短缺,山区文化的封闭性及文化教育设施的落后性等方面[3]。这些生态、经济和社会因素的制约,使得安置在城镇的移民容易陷入贫困的境地。如据报道,2010年重庆库区15个区县城镇调查失业率仍高达8.1%,有21.9%的城镇移民吃低保,涪陵及其以下8个重点区县城镇调查失业率为8.95%,人均GDP仅为全国平均水平的50%,全面小康实现程度只有25%[4]。

2.2 社会适应困境

社会适应是行动者通过继续社会化,调整其行为模式和心理状态,使之适合于新环境的过程。在城镇化安置后,由于移民生计模式的转变,以及生存环境的突变,必然导致移民对城镇环境在一定时期内的不适应,而要完成对城镇生活的调适过程往往需要一段相当长的时间,这一过程有时甚至需要两代人及以上的漫长周期。

移民在搬入城镇生活后,面临着生活方式、经济生产方式、社会关系、文化习俗等多方面的适应问题。其中物质生活环境的再造和适应过程相对较为容易,最为困难的是价值观念、行为方式、生活习俗等社会文化因素的调整和适应,其过程常常是一个漫长甚至是痛苦的过程,尤其是对部分年龄较大的移民在城镇面临着最为突出的适应性困境。

就社会文化而言,城镇化安置移民的适应性困境源自城镇和农村之间的价值体系与社会关系的差异,主要体现在:①价值观的差异。帕森斯[5]认为:“有理由可以使我们相信,从某些方面看,人类后天习得的个性因素中最为稳定和持久的即是价值倾向模式。有理由相信这些模式在儿童时代就是‘定型’的,而且到了成年时代也不会有很大的变化。”农村价值观具有单一化和封闭性特征,以小农经济和农耕文化为基础;而城镇价值观具有多元化和开放性特征,以非农经济和工业文明为基础。一些移民进入城镇后,短期内难以适应城镇的价值观体系,导致因价值观冲突而引起的一系列矛盾。②社会关系网的差异。社会关系网具有信息交流和社会互助两种基本功能。在农村社会中,移民的社会关系网络主要依赖于建立在血缘、姻缘和地缘关系基础上的家人、亲戚和邻里,彼此之间的依赖性强。而在进入城镇后,原有的地缘、血缘等社会关系网络发生变化,传统的人际关系开始失去主导地位,邻里间的联系性和互动性逐渐减弱,而新的社会关系网络难以在短时间内完整地建立起来,许多无形资产因此而丧失。

农村移民进入城镇后面临的社会适应性困境,使得移民群体趋向于“内卷化”,形成区别于城镇原居住人口的特殊亚群体,且存在边缘化的趋势。而这些移民群体与原居民之间常常因各种原因产生冲突，如少数移民不遵守安置区的法规，使当地居民不敢雇用移民，使移民丧失了并不多的打工机会。同时，当地的居民也觉得新来的移民与他们抢夺了公共资源与公共设施，有种抵触心理[6]。因此,部分移民在城镇无法适应全新的生活,返回到接近故土的地方生活,形成了移民“返乡潮”现象。

2.3 社会冲突风险

移民“ 社会冲突”是指在水库移民过程中库区移民与非移民之间、移民之间、安置区移民与非移民之间以及移民、非移民与政府之间存在的各种不和谐现象[7]。移民的到来打破了安置区原先处于均衡的社会形态,使得社会秩序呈现暂时的无序状态,并且导致各种矛盾,冲突甚至危机因素趋向活跃[8]。水库移民过程中所出现的社会冲突往往有多方面原因,利益之争是其最为主要的根源。

在城镇化安置方式下,社会冲突主要集中表现为移民与城镇原居民之间以及与政府之间的矛盾关系。就移民与城镇原居民之间的冲突而言,首先是大量农村移民被安置到城镇后,对城镇原居民的生活带来了干扰,抢占了经济机会和就业岗位,加剧了竞争的压力,尤其是在库区县域经济规模和市场容量有限的状况下,城镇原居民能明显地感受到被抢了饭碗;其次是农村移民在带领较大额度的补偿费进入城镇消费后,对城镇的物价水平产生了明显的拉抬效应,房租、粮油、餐饮、日用品和基本生活服务等价格明显上涨;再次,农村移民的涌入,使得基础设施和公共服务更加“捉襟见肘”,道路拥挤、水电紧张、学校满员、医院排队等问题更加突出;最后,新迁入的农村移民因各种原因受到城镇原居民的排斥和歧视,这些原因常常导致两个群体之间冲突。就移民与政府之间的冲突而言,主要的矛盾在于移民的实际困难无法得到解决,利益诉求得不到满足时,或者对安置区政府的做法存在不满时,往往通过上访、静坐、堵塞交通、阻碍施工甚至是暴力械斗等更为极端的方式与政府对抗,使社会冲突具有转变为社会危机的可能。由于上述各种经济、社会和心理因素,城镇化安置的移民与政府的关系容易陷入紧张化和对抗化,导致移民群体事件时有发生。

3 水库移民城镇化安置中的风险治理

水库移民城镇化安置中的风险治理,目的在于通过各种政策手段和措施对移民安置过程中的社会风险进行防范、控制和化解,避免其产生危害性影响,以维护安置区正常的社会秩序和发展局面。按照社会风险治理的基本阶段,水库移民城镇化安置中的风险治理可以分为以下3个基本阶段。

3.1 水库移民城镇化安置中社会风险的预先防范

由于城镇化安置模式是对具备一定非农化基础的农村移民提供实现完整城镇化的机遇和助力,对不适合采用城镇化安置模式的移民应当采取相应措施避免他们盲目进入城镇,否则这部分移民在被城镇化安置后很容易陷入困境,从而埋下各种社会风险的种子。因此,在移民安置规划和实施过程中,首先应当设置一定的城镇化安置的“门槛”条件,如在城镇有住房、有稳定的非农收入来源、有能适应城镇经济的劳动或经营技能、有相应的文化程度等。这些“门槛”条件看似是对一些弱势移民群体的排斥,但实质是对他们的保护,是避免他们在城镇激烈而无情的竞争环境中陷入困难的保护措施,尤其是农业安置能够以土地为基础为他们提供一份基本的生活保障。

其次,在采用城镇化安置方式时,需要充分考虑安置区城镇的合理人口容量,确定合理的城镇化安置指标。由于在一定时期内,安置区城镇的市场容量、就业机会、基础设施、公共服务等因素所能容纳的人口规模是有限的,因而不加控制地将大规模的农村移民安置到城镇,必然引起城镇经济和社会发展的混乱,最终危害所有利益相关者的福利。

再次,采用城镇化安置的移民,应当尽可能采取就近就地城镇化安置的方式,优先考虑适用于城郊和城镇周边区域的移民,以避免生产生活方式差异和文化差异过大引起的潜在的社会风险。实践表明,跨区域城镇化安置方式带来的社会风险明显高于就地就近城镇化安置方式。

3.2 水库移民城镇化安置中社会风险的过程控制

在实施城镇化安置后,各种社会风险就成为现存的事实,为避免风险的显性化和矛盾的激化,需要采取各种措施对其中的社会风险进行控制。首先,应当高度重视移民的生计发展,对城镇化安置移民的就业和经营活动提供有效的扶持,主要通过具有针对性的劳动技能培训、就业服务、信贷支持等方式,使移民尽快在城镇重建可靠的收入来源,获得稳定的经济基础。

其次,控制水库移民城镇化安置中的社会风险,应当按照增加的城镇人口规模合理规划扩建城镇的配套基础设施,扩大城镇公共服务的供给能力和服务质量,提升政府社会管理和服务水平,确保安置移民与安置区老居民的生活质量不降低,创造他们之间和谐相处的物质基础。

再次,积极引导新迁移民遵守城镇的各种行为规范,培养主人翁意识,增强移民与城镇原居民的交往与联系,帮助他们尽快重建社会关系网络。尤其是应当重视对移民后代提供平等的教育机会和友善的交流环境,他们对城镇社会生活的适应能力比父母更强,同时也能够对整个移民家庭的社会融入产生非常积极的影响,是控制城镇化安置社会风险的有效“抓手”。

3.3 水库移民城镇化安置中社会风险的后果化解

水库移民城镇化安置中不可避免地存在社会风险不断积累而致矛盾激化的情况,甚至演变为社会危机。在此情况下,需要及时采取措施,尽快消除风险发生后所造成的消极后果,并恢复和维持社会稳定和正常的秩序。水库移民城镇化安置中社会风险的后果化解是对预先防范和过程控制的补充和完善[9]。为了有效地化解风险,对于政府而言,一定要在公共政策的制定上,积极实现公民参与,充分吸收民意,在不同利益阶层之间取得协调和平衡,实现社会公共利益的最大化[10]。

对于移民与城镇原居民之间的矛盾问题,政府部分应当积极参与居间调解,秉持公正客观的立场和和谐发展的理念,寻求合理的方式平衡群体之间的利益,化解矛盾冲突。通过建立有效的沟通渠道,促进移民与城镇居民之间的充分沟通和相互理解,形成和谐包容和发展共赢的社区氛围。

对于移民与城镇政府之间的矛盾冲突,政府应当保证及时有效的回应,保证信息的公开透明,与移民保持顺畅高效的沟通协调;对于不适时宜的政策措施和不到位的管理服务及时纠正,对于侵害移民合法权益的行为进行有效的打击和综合治理;发挥政策的导向作用，使水库移民群体平等享受安置地的各种政策优惠[11];重视整合各种行政资源,争取各级政府的政策与资金支持,为移民生计发展提供充分的优惠条件和政策保障,解决移民在城镇生产和安置的现实问题;制定系统的应急处理方案,在群体事件处理过程中,尽量避免使用警力一味强制压制,避免进一步激化矛盾。

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[4]刘薇.重庆副市长:三峡库区隐患多 两成城镇移民吃低保[EB/OL].[2010-03-06].http://news.cntv.cn/china/20100306/100906.shtml.

[5]戴维.波普诺.社会学[M].10版.刘云德,王戈,译.北京:中国人民大学出版社,1999:69.

[6]杜瑛,施国庆.不同安置模式的水库移民社会适应与整合:以珊溪水库为例[J].水利经济,2012,25(1):78-80.

[7]廖蔚.当前我国水库移民的社会冲突与整合研究[J].农村经济,2004(11):71-73.

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