国际涉水条约中跨界水条约和界水条约的异同点

董 芳

(武汉大学中国边界与海洋研究院,湖北 武汉 430072)

国际河流是指流经两个或两个以上国家的跨国河流以及分隔两个国家的边界河流的统称,跨越或形成国家边境河流的均为国际河流。其中的国际界河,是指一条河流或某一河段为两个或两个以上国家的边境分界线[1]。

国际涉水条约是规制主权国家之间在跨境或界水水资源利用、保护和管理上的关系的各种法律规范的总称。自19世纪末至今,已在263条国际河流形成或签订了305条有关国际河流水资源利用的条约或惯例[2]。许多早期的有关国际河流的协定,主要是处理边界、航运及渔业问题;而在近代,特别是第二次世界大战后形成的协定,更多地集中于国际水道的水分配、控制污染、控制洪水和综合水资源管理的多目标利用。

1 国际涉水条约的共同点

随着世界和平进程的演进、一些国家的政治经济制度改革、全球与区域的经济一体化趋势、高新技术的发展与进步,以及可持续发展思想的渗透,国际各类涉水条约规制范围均呈现不断扩大的趋势。由于水资源的多重价值和人类需求的多重目标,国际河流的管理目标随着需求变化而不断转变,包括从单一目标向社会、经济和生态多目标转变,从短期目标向长期的、可持续发展目标转变等, 所涉及的因素不仅包括自然要素,还包括与其相关的社会、经济及人文要素,以促进流域上下游、左右岸之间相邻国家公平合理的共享和保护水资源[3]。如20世纪80年代以后,莱茵河流域各国开始注意该河的生态问题,1986年各流域国部长级会议拟定“莱茵河行动计划”,以恢复莱茵河日趋破坏的生态。现在国际社会已形成对国际河流生态问题的普遍关注。对18世纪以来国际涉水条约的分析可以清晰地看出这一演变过程(图1～图4)。

图1 18—19世纪国际涉水条约各主题所占百分比变化

图5 国际河流的地理形态

图2 20世纪涉水条约各主题数量变化

图3 1901—1950 年涉水条约各主题所占百分比

图4 1951—2000年涉水条约各主题所占百分比

2 国际河流地理形态及国际涉水条约类型

在讨论国际水法的两个重要分支即跨界水条约和界水条约的异同点前,了解跨界水和界水的地理形态差异显得尤为重要,国际河流的地理形态汇总如图5所示。

在本文开头所提及的263个可评估且被列入书目的涉水协定中,其中有95个协定有详细的内容分析且有针对水权利冲突及相应冲突解决方案的具体条款,这对通过运用比较的方法分析界水条约和跨界水条约的异同点有重要的实际参考价值,统计结果见表1。

表1 国际涉水条约类型

3 补偿性支付和均等支付在跨界水条约和界水条约中的不同应用

3.1 补偿性支付在穿越边界型河流管理中的应用

补偿性支付是指由获益一方弥补给受损方的一种补偿方式,它体现了价值耗费与效益的相关性。

穿越边界型河流,其流域所在各国在地理位置的优势地位不一致,补偿性支付在不相称国家间的合作中更具有存在的土壤,从表2中可以看出在穿越边界型的河流中,补偿性支付是一种惯用的策略工具。

表2 穿越边界型河流情况统计 个

在有争议的领域,补偿性支付显得尤为重要。事实上,因为关系到两个国家水权的分配,大部分的协定都和用水量有关。下面列出不同争议领域的具体表现形式,表3是水质协定,表4是水力发电、洪水控制和设施使用等协定,表5是污染协定。每一个表格都标明了流域国的经济地位是否相称及上下游国家富裕程度等这些重要的影响因子。

表3 关于水质的条约

表3、表4、表5分析表明,补偿性支付这种规制具有指标性,跨界水条约中将这种规制明确化,以鼓励通过合作来解决水权争端问题。

表4 关于水力发电、洪水控制、设施使用、大坝建设、监管的条约

续表4

表5 关于污染的条约

补偿性支付被用作抵消上下游之间地理位置的不相称性,这在3个表格中均有体现。尤其值得一提的是在表5(污染协定)中,富裕的下游国对无能力消减污染影响的贫穷下游国实施补偿性支付政策比较常见。

当下游国的某个工程建立主要是为了自身利益且对上游国领土管辖造成影响时,下游国给上游国的补偿性支付是理所当然的。相反地,由于上游国家在地理上的优势,上游国家缺乏补偿性支付的动机。然而,当经济因素尚不明确时,富裕国家“补偿性支付意愿”也同样不具有明确性。经济上的差异能够解释为什么“补偿性支付”并非总是遵循地理优势地位的假设,其表现在有的上游国家对下游国家执行补偿性支付,有的则根据自身利益不执行补偿性支付而直接开始行动。

在38个有具体条款的跨界水条约中,分析发现其中的66%涉及从下游国到上游国的补偿性支付。

例如,1961年1月17日订于华盛顿的《加拿大和美国关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》[4]第六条“为防洪的偿付”中规定：

a.对于加拿大根据第四条第2款第(1)项进行的防洪,美国要用本国的资金偿付给加拿大,即:

(1)上述第(1)项第①点提及的库容开始使用,美国要偿付120万美元;

(2)上述第(1)项第②点提及的库容开始使用,美国要偿付5 210万美元;

(3)上述第(1)项第③点提及的库容开始使用,美国要偿付1 110万美元。

b.如果在第四条规定的时间内库容未充分使用,就要按下述各项减去本条款对那部分库容规定的偿付金,即:

(1)根据第1款第(1)项过了要求的时间,每月要扣除4 500美元;

(2)根据第1款第(2)项过了要求的时间,每月要扣除192 100美元;

(3)根据第1款第(3)项过了要求的时间,每月要扣除40 800美元。

c.对于加拿大根据第四条第2款第(2)项提供的防洪,美国仅按头四个汛期的各次汛期偿付给加拿大的资金,每次偿付加拿大187.5万美元。对于每次偿付及全部偿付,美国都要向加拿大输电,其电量等于加拿大为满足提出的防洪需求进行蓄水所损失的水电量。

d.对于加拿大根据第四条第3款进行防洪的各汛期,美国要偿付给加拿大的资金,即:

(1)加拿大进行防洪承担的管理费用;

(2)对加拿大使用上述替代库容进行防洪而直接使加拿大造成的经济损失的赔偿。

e.加拿大可以选择以电能的形式接受第4款第(1)项表示的加拿大水电损失的补偿的全部或任何一部分。

以上条款是补偿性支付条款的典型例子。

3.2 均等支付在分界型河流中的应用

经分析,几乎所有的界水条约都不包含补偿性支付内容。但大部分协定包含了协议方之间均等的成本分摊机制。由于界水条约为数不多(表6),无法像跨界水条约那样按主题分类(表7)。

表6 分界型河流情况统计 个

由于界水在地理上的对称性有别于跨界水在地理上的非对称性,在水权争端上,用来鼓励合作和解决水权争端的补偿性支付没有在界水条约中体现。在水资源开发与利用上,对界水工程项目的联合统一开发牵涉到的成本分摊则代替了跨界水的补偿性支付。相似地,由于界水污染对沿岸国的影响的对等性,界水的污染议题也同样不涉及补偿性支付。

表7 分界型河流条约

例如1972年4月15日订于渥太华的《美国和加拿大关于大湖水质的协定》[5]第七条指出，委员会应当将完成本协定规定的各项职责所需费用的年度预算报告提交缔约双方批准。缔约各方应当承担经过批准的年度预算费用的一半,任何一方可拒绝支付比另一方多的预算费用。该条款是界水条约中成本均等分摊的典型例子。

从表7中可以看到,在分界型的河流条约中,基本上看不到补偿性支付的存在,在成本分摊议题上,要不就没有涉及,如果涉及也是平均分摊。当然,界水沿岸国在地理上的对等性所产生的权利义务的对等性有时也会因为各国经济的差异而发生改变,不排除相对富裕国家为了维护自身利益如消除污染影响或为了在联合开发项目上获得更大的利益而倾向对贫穷国家实施补偿性支付政策,例如在1996年的《尼泊尔国王陛下政府和印度政府关于综合开发马哈卡利河的条约》[6]中第二条规定,作为在吉穆瓦建设德讷格布尔堰坝东导流堤的交换条件,尼泊尔有权每年免费连续获得7 000万kW·h电力,且印度需为此出资修建一条从德讷格布尔水电站直至尼印边界的132 kV输电线。

4 结 语

对于国际河流中的两种基本形态——跨界河流和界河,相关条约共同表现为其规制范围和目标的不断扩大。但由于跨界河流和界河地理形态的不同导致各流域国地理位置上相称性不同,从而表现在涉水协定上对等性不尽相同,跨界河流条约偏向采用具有补偿性质的条约,而界河条约一般为权利义务均等型条约。当然,偏向性仅表明一种更高的比例,不代表绝对。由于沿岸各国经济上的差异,在跨界河流中,“补偿性支付”并非总是遵循地理优势地位的假设。同样,在边界河流中,不排除相对富裕国家为了维护自身利益如消除污染影响或为了在联合开发项目上获得更大的利益而倾向对贫穷国家实施补偿性支付政策。

无论是何种支付方式,其最终目的都应该是达成缔约方权利义务对等的条约或条款,即使是补偿性支付也是为了实现这一目标,界河条约较少出现补偿性支付说明界河因为没有所谓的上下游关系,其条约目标较易实现[7]。

以上讨论的理论和假设仅代表了国际河流上跨界水和界水这两种单纯的地理形态,但国际河流的实际情况却远比这两种形态复杂,因此补偿性支付和成本分摊在复杂类型的河流中可能会交叉体现,这有待后续作进一步的统计分析研究。

[1]谈广鸣,李奔.国际河流管理[M].北京:中国水利水电出版,2011.

[2]冯彦,何大明,包浩生.国际水法的发展对国际河流流域综合协调开发的影响[J].资源科学,2000(1): 81-85.

[3]陈丽晖,李红,何大明.国际河流开发和管理趋势[J].云南地理环境研究,2001(1): 20-27.

[4]Treaty relating to cooperation development of the water resources of the Columbia River Basin (with Annexes) [EB/OL].[2013-02-05].http://www.ccrh.org/comm/river/docs/cotreaty.htm.

[5]Great Lakes water quality Agreement[EB/OL].[2013-02-03].http://epa.gov/grtlakes/glwqa/1978/index.html.

[6]Treaty between Nepal and India concerning the integrated development of the MahakaliRiver[EB/OL].[2013-02-03].http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=250.

[7]BARRETT S.Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making[M].Oxford: Oxford University Press, 2003.