基于虚拟资源-生态要素流动视角的中国农业生态补偿机制研究

孙才志,马国栋,汤玮佳

(辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心,辽宁 大连 116029)

随着可持续发展理念的深入,人们认识到生态环境对人类发展的重要作用,保护和建设生态环境,促进人与自然的和谐发展成为世界各国共同的选择。生态补偿作为协调资源环境利用与保护的重要手段日益受到世界各国的重视,对其理论研究与实践的探索也日趋深入。在1992年联合国发布的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》中将生态补偿表述为在环境政策制定上,价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用;环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上;价格应反映出资源的稀缺性和全部价值,并有助于防止环境恶化。国外对生态补偿的研究早于国内且生态补偿的有关政策也较为完善。欧美国家自20世纪70～80年代起就陆续制定了一系列生态补偿制度。美国1985年设立了保护与储备计划(Conservation Reserve Program,CRP),这是一个与中国正在实施的退耕还林还草工程相似、长期由政府资助、农场主自愿参加的退耕计划。1993年荷兰在修复高速公路时,把生态补偿原则作为一项重要因素考虑,即对因修建高速公路而受损的生态系统进行修复或异地重建以弥补生态服务功能损失。Natasha等[1]针对生物多样性保护的生态补偿机制进行了较为深入的研究。他们利用生态学与经济学的交叉方法,提出了一套生态经济模拟程序,用以设计生物多样性保护的生态补偿方案。Cuperus等[2]将生态补偿定义为对在社会经济发展中造成生态功能和质量损害的一种补助,这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。随着生态补偿理论的进一步发展,国外生态补偿概念更为接近于“环境服务付费”(Payment for Ecosystem Services,PES)或“生态效益付费”(Payment for Ecological Benefit,PEB),根据生态服务功能的价值量向环境保护和生态建设者支付费用,以激发他们保护环境和生态建设积极性。

我国从20世纪80年代开始对建立生态补偿机制进行探索,近年来取得了很大进展。叶文虎等[3]对城市生态补偿能力的衡量与应用进行了研究;杜万平[4]提出完善西部区域生态补偿机制的建议;毛显强[5]对生态机制补偿的理论进行分析;孔凡斌等[6]研究了森林生态补偿制度的政策理论、对象、原则和实现途径以及对于生态利益补偿的法律机制;李文华等[7]对森林生态效益补偿的研究现状进行分析并提出展望;钟大能[8]提出了在西部民族地区完善财政生态补偿机制的对策建议;李建建等[9]讨论了流域生态区际补偿的主导模式与运行机制;张惠远等[10]对于我国流域生态补偿机制设计进行规划;葛彦祥等[11]探讨了水源地生态补偿机制的构建与运作研究;胡振琪等[12]在我国矿产资源开发过程中尝试进行生态补偿;闵庆文等[13]对自然保护区生态补偿机制、政策研究与实践进展进行分析;马爱慧等[14]提出构建基于土地优化配置模型的耕地生态补偿框架,通过核算耕地外部性建立耕地生态补偿标准。

从国内外研究现状的对比分析来看，国外学者对生态补偿机制和政策的研究比较成熟、完善,而国内学者比较集中地从生态建设和生态保护两个方面展开研究。我国学者在研究广度上从最初的林业领域生态补偿不断向区域、流域等宏观区域及水资源、矿产资源等重要生态要素的生态补偿拓展;在研究深度上由单纯的理论研究向应用对策研究转变。另外在实践层面上,国家在森林生态补偿、流域生态补偿、矿产生态补偿及自然保护区生态补偿等领域实施了许多有效的工程措施,取得了许多成功经验。

综合以上分析可以发现,尽管国内外在森林、草地、流域等典型生态系统的生态补偿机制研究方面取得了丰硕的研究成果,但关于农业生态补偿的研究成果尚不多见,而构建农业生态补偿机制对于稳定农业安全以及支持国家的可持续发展有着重要的理论和现实意义。我国是个农业大国,农业承担着养活十几亿人口和向工业化提供重要支撑的重任,且由于农村人口众多,农村经济和生活水平滞后,农业始终还是农民的主业,对农业和农村进行生态补偿具有重要的实践意义。此外,虽然我国在保障粮食安全上确实取得了很大成就,但所付出的资源与环境代价也是相当沉重的,在城乡、区域之间的统筹发展上问题也比较突出,从长远来看是不可持续的。特别是中央提出全面建设“小康”社会的目标之后,在粮食生产上农民、地方政府和中央政府这三方的利益取向不同甚至是矛盾的,即国家要食物保障和生态保护、地方要财政和政绩、农民要增收。我国农业面临着众多发展瓶颈,因此要在认清国情和世情的前提下,找到协调好国家、地方和农民利益的途径,从而最终促进我国“三农”问题的顺利解决。农业生态补偿机制的构建正是基于以上各个方面的考虑而提出的一种行之有效的决策。笔者对我国2000年和2010年粮食贸易虚拟资源-生态要素流量进行了估算,在此基础上对基于虚拟资源-生态要素流动视角的我国农业生态补偿机制进行研究,期望能为我国实现农业安全和生态建设的协调发展及促进社会公平提供科学政策启示。

1 我国农业虚拟资源-生态要素流量的估算

1.1 研究对象和数据来源

大米、小麦、玉米三大粮食作物在世界谷物构成中占绝对优势,加之近年来我国由传统的大豆出口国转变为大豆进口国,因此大米、小麦、玉米和大豆四大粮食作物对于保证中国粮食安全具有重要的战略意义,但因国内大豆贸易量较小,统计资料有限,本文对其区际间贸易所产生的虚拟水流动量暂且忽略不计,所以选取大米、小麦、玉米作为研究对象,结果能够基本揭示中国粮食贸易引起的资源-生态要素流动的大致规律。计算数据来源:①参考《中国农业需水与节水高效农业建设》[15]中各地区农作物需水量的数据;②国内外农产品虚拟水含量研究文献[16-20];③《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》、《历年中国农业发展报告》、《中国农村统计年鉴》以及国家粮油信息中心公布的统计数据等资料;④参考《中国食物供求与预测》对中国粮食流动的模拟和预测[21];⑤《中国水资源公报》、水利部农田灌溉研究所对全国灌溉用水有效利用系数进行测算的结果及相关研究资料[5]。

1.2 我国农业虚拟资源-生态要素流动格局

1.2.1 我国农业虚拟资源要素流动格局

因粮食是一种耕地、水资源密集型产品,而耕地和水资源又是我国农业生产中相对稀缺的资源,所以本文将虚拟水和虚拟耕地作为粮食贸易的虚拟资源要素。虚拟水流量的计算方法为调入、调出的粮食数量乘以各消费地区粮食单位产品虚拟水的含量,而粮食单位产品虚拟水含量的计算是农作物单位面积上的需水量与农作物单位面积上产量的比值。我国各地区各类粮食单位产品虚拟水含量计算结果见参考文献[22]。虚拟耕地流量的计算方法为调入、调出的粮食数量乘以各消费地区粮食单位产品所需的耕地投入量[23],粮食单位产品所需的耕地投入量由农作物播种面积比上农作物产量求得,据此计算出2000年和2010年我国八大区域间粮食贸易的虚拟水、虚拟耕地流量关系矩阵,见表1和表2。表中的东北地区包括黑、吉、辽、内蒙古;华北地区包括京、津、晋;黄淮海地区包括冀、豫、鲁、皖;西北地区包括陕、甘、宁、青、新;东南地区包括沪、浙、闽;长江中下游包括苏、鄂、湘、赣;华南地区包括粤、桂、琼;西南地区包括渝、川、黔、滇、藏。

表1 2000年中国粮食贸易的虚拟资源要素流量关系矩阵 虚拟水×108m3/虚拟耕地×104hm2

表2 2010年中国粮食贸易的虚拟资源要素流量关系矩阵 虚拟水×108m3/虚拟耕地×104hm2

对比2000年和2010年中国粮食贸易虚拟资源要素流量关系矩阵,可以看出我国粮食贸易虚拟水和虚拟耕地国内区际流动量呈递增趋势。从国内区际虚拟资源要素流动来看,东北、黄淮海、长江中下游三个地区是我国虚拟水净调出地区,其他五个地区为虚拟水净调入地区。近年来华南、东南地区经济快速发展及工业化、城镇化进程加快致使土地利用非农化加速,虚拟水调入量激增;西北和西南地区由于经济相对不发达、农业资源利用方式粗放及生态环境脆弱,耕地利用率与产出率极低,成为我国农产品虚拟水调入区。2000年我国虚拟耕地净调出区包括黄淮海、东北和西南地区,而净调入量最高的地区是华南和东南。西南小麦调出而大米和玉米调入,由于单位小麦所需耕地量要大于单位大米和玉米所需的耕地量,因而西南地区成为虚拟耕地净调出区。2010年黄淮海和东北地区虚拟耕地净调出量分别增加到521.3万hm2和295.7万hm2,而西南地区则因小麦调出量的减少成为虚拟耕地净调入地区。华南、东南地区虚拟耕地调入量进一步扩大为292.1万hm2和255.3万hm2。长江中下游地区是我国重要的大米调出区,但其玉米调入量也较大,且单位大米所需耕地量要小于单位玉米所需耕地量,所以长江中下游地区成为虚拟耕地净调入地区。

1.2.2 我国农业虚拟生态要素流动格局

化肥、农药、农膜的大量使用虽然提高了我国农产品的产量,但同时也造成了我国大范围的农业生态环境的恶化,笔者选取化肥、农药、农膜作为粮食贸易的虚拟生态要素,且粮食贸易虚拟化肥、农药、农膜流量的计算是以我国粮食贸易虚拟耕地流量的数据为基础,先分别计算出我国各地区单位农作物播种面积上的化肥、农药及农膜施用量,然后再乘以各消费地区的虚拟耕地流量,据此计算出我国八大区域间2000年和2010年的粮食贸易虚拟化肥、农药、农膜流量，见表3和表4。

由于我国粮食贸易虚拟生态要素是以虚拟耕地流量数据为基础计算的,因此虚拟生态要素国内区际流动量也呈扩大趋势。从国内虚拟生态要素区际流动来看,2000年和2010年东北、黄淮海地区均是虚拟生态要素的净调出地区,且净调出量不断扩大。华南、东南、华北、西北四个地区均是虚拟生态要素净调入地区,其中华南、东南和华北三种虚拟生态要素的净调入量均呈递增趋势,尤其是华南和东南增幅最大,西北地区虚拟化肥和农膜的净调入量在减少,而虚拟农药的净调入量有所增加。由此可知,我国黄淮海和东北地区在保障区际间粮食安全的同时农业生态环境也承受着巨大压力,且这种压力呈逐步加剧趋势。

2 我国农业生态补偿机制构建

2.1 我国农业生态补偿机制建立的必要性

长期以来我国农业政策的制定始终未能把生态建设放在重要地位,农业发展、生态安全和促进农民增收之间一直存在着矛盾,且“三农”问题突出,直接威胁到我国的农业安全及国家的统筹发展。就虚拟水而言,华北、黄淮海、东北作为我国水资源较缺乏的三大区域却有大量的虚拟水调出,意味着我国粮食贸易虚拟资源要素流动是从贫水区向富水区转移,是对水资源的逆向配置,加剧了北方水资源短缺矛盾。就虚拟耕地而言,东北和黄淮海地区的人均耕地量要远高于华南、东南和长江中下游三个主要调入区,这实际上是以粮食为载体从耕地丰富地区向稀缺地区转移耕地资源,在保障调入区粮食安全的同时利于缓解其耕地资源的压力及实现地区有限耕地资源供给价值的最大化,但耕地调出区的生态环境问题日趋恶化且丧失了大量的发展机会成本。就虚拟生态要素而言,大量的化肥、农药、农膜的使用引起的面源污染对调出区的农业生态系统和自然生态系统产生不良的生态效应。

表3 2000年中国粮食贸易的虚拟生态要素流量关系矩阵 (化肥/农药/农膜)×104t

表4 2010年中国粮食贸易的虚拟生态要素流量关系矩阵 (化肥/农药/农膜)×104t

综上所述,调出区在保障国家整体利益、满足调入区粮食需求、支持调入区工业化和城市化发展的同时也付出了巨大的资源、生态、经济以及社会公平代价,影响社会福利在不同群体间的公平分配,在公平性原则的指导下就产生了农业生态补偿问题。农业生态补偿机制作为协调环境利益分配关系的经济手段,有利于地区间及社会群体间利益的协调和公平发展,符合国家统筹发展及社会主义新农村建设的要求。

2.2 构建我国农业生态补偿机制的理论基础

2.2.1 外部性理论

当社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时市场机制就无法发挥作用,这时候就需要利用外部力量,即政府通过税收与补贴等经济手段进行干预,即外部性的内部化[24]。然而现实由于资源开发造成的生态环境破坏所形成的外部成本并未纳入经营者的生产成本,导致生态环境效益被无偿占用。生态环境是公共物品,具有外部性,受益地区应对生态建设地区由于放弃工业化机会而受到的损失进行补偿即机会成本补偿,矫正区域生态建设,体现了公平原则,并最终促进区域之间协调发展。另外生态环境脆弱、生态功能重要、经济相对落后的地区缓解发展压力的重要途径在于较发达地区的外部推动,因此上级政府应积极干预地区间的合作,建设区域间协商和对话机制。

2.2.2 生态伦理学理论

在生态伦理学当中,生存伦理原则具有十分突出的意义,而生态补偿遵循“谁破坏,谁受益、谁补偿”的原则正是符合生存伦理这一生态伦理学原则[25]。生存伦理原则突出表现在发展中国家求生存求发展及一国之内贫困地区生存发展的伦理问题。

2.2.3 农业多功能性理论

农业系统是一种十分重要的生态系统,但这一概念却在相当长的一段时间内被忽视,为了明确这一概念在这里引入农业多功能性理论,它最早出现于20世纪80年代末90年代初日本的“稻米文化”中。农业多功能性理论强调农业生产具有重要的经济功能、社会功能、生态功能和文化功能,特别是在生态功能方面,即农业生产在防止土壤侵蚀、保护植被、涵养水源、防灾治洪等方面有巨大作用。农业作为一个重要的生态系统及社会生产部门在恢复和维系自然生态系统平衡、保护自然环境和自然资源的功能已越来越明显。

2.2.4 弱质产业理论

首先,农业因生产者众多且较分散,供给弹性较大,而其作为一种生活必需品需求弹性却较小,使得在买方市场条件下很容易造成丰产不丰收的现象；其次,农业再生产是自然再生产与经济再生产同时进行的,生产者除面临较大的市场风险外,还面临着较为严重的自然风险；再次,农业的预期收益低、资金外流使农业与农村的各项建设事业缺乏应有的经济支持,而且人才外流使农村问题在很大程度上缺失了解决的推动力量。综上可见,我国农业具有生产周期长、环境影响大、回报见效慢等突出特征,这正是弱质产业的具体表现,因此对农业进行生态保护与生态补偿具有普遍意义。

2.2.5 可持续发展理论

可持续发展的理论要求人类在追求发展的过程中,应保持人类与自然之间的生态平衡,使发展不损害生态环境,不牺牲未来的利益,进而使得经济社会得到持续、协调发展。目前,我国农业生态环境日趋恶化,农业生态补偿机制的构建与实施既是可持续发展理论的突出表现,也是基于现阶段“三农”问题、生态安全问题及国家长远发展的考虑。

2.3 构建农业生态补偿机制的具体内容

2.3.1 补偿主体

确定补偿主体就是解决“谁补偿”的问题。首先,政府应代表收益群体和区域向提供生态服务、并支付某种代价或做出利益牺牲的群体和区域进行转移支付[27]。其次,应建立区际间农业生态补偿的横向转移支付,调入区政府应给调出区政府合理的补偿。最后,来自居民自愿的生态补偿尚未引起足够的重视。实际上在发达国家出于对优良环境的追求,以“支付意愿”体现这种生态补偿已经十分普遍,甚至比政府的直接生态补偿更加重要。

2.3.2 补偿对象

确定补偿对象就是解决“补偿谁”的问题。国家、地方各级政府和虚拟资源-生态要素的消费方,即调入区需要对调出区进行补偿,补偿对象包括调出区地方各级政府和直接利益损失者。另外,对农业生产的直接参与者农民来说,农业生态补偿的对象必然要落实到农民身上。同时农民由于进行生态保护而损失的发展成本也需要国家、受益区域及受益群体对其进行补偿。

2.3.3 补偿标准

补偿标准解决的是“补多少”的问题。研究生态补偿标准需要充分考虑到资源开发造成生态环境破坏的成本补偿及生态环境保护造成的发展机会损失的补偿。一般参照以下3方面的价值进行初步核算[26]:①生态保护者投入的人力、物力和财力及牺牲部分发展权的机会成本都应纳入补偿标准的计算之中;②生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费,使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报,产生了正外部性,为使生态保护的这部分正外部性内部化,需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用；③资源开发活动造成一定范围内的生态破坏现象直接影响到区域生态服务功能,需要通过对环境治理与生态恢复的成本进行核算,以此作为生态补偿标准的参考。

2.3.4 补偿方式

补偿方式解决的是“如何补偿”的问题。首先,在农业生态补偿过程中,国家财政转移支付是农业生态补偿的主要方式,但由于覆盖面广、补偿机制不完善,且国家处于产业结构调整、经济大发展时期,单纯依靠国家纵向补偿给国家财政会带来巨大压力。其次,在“谁受益,谁补偿”原则的指导下,区域间的横向转移支付也是生态补偿的重要来源。区域横向补偿可采取多种方式,可通过税收吸纳补偿基金,然后通过国家补偿的方式发放到被补偿地区;也可采取跨区域进行投资或给予技术支持,推动其产业结构调整。最后,笔者认为可以在基金形式下进行区域间农业生态补偿,即通过建立区域间合作基金灵活的调动在生态服务上存在联系的地方政府、企业及个人的可利用基金,使得受益地区支付生态服务成本的方式得以实现。

2.4 构建农业生态补偿长效机制——“拉力”与“推力”模式相结合

生态保护同农业生产紧密结合是未来农业发展的一种基本要求和必然趋势,通过构建农业生态补偿长效机制,将生态补偿作为“推力”与发展生态农业及盘活农业生态资本的“拉力”相结合,实现“造血”与“输血”的综合治理。

2.4.1 发展生态农业的“拉力”

我国生态农业是将经济发展与环境、自然资源的持续承受能力相适应作为指导思想,通过生态农业建设,将利用资源、开发资源与保护资源集于一体;将专业化、商品化与社会化集于一体;将发展生产力与“富民”集于一体[27]。农村贫困绝大部分和恶劣的生态条件有关,生态农业重视生态学原理的根本特征决定了它必然对生态脆弱地区的重视,这有助于消除农村贫困现象。

2.4.2 盘活农业生态资本的“拉力”

从某种意义上说生态环境质量的好坏决定了生态系统服务功能的大小,生态环境质量要素及其组织结构是人类社会存在和发展的某种资本,称之为“生态资本”,即充分、综合的利用优良的生态环境,着重提高产品的品质和生产的品位,实现生态环境附加值[26]。应用生态资本运营管理指导农业发展具有现实意义,在发挥农业生态潜力的同时提高农村经济生产力,从而进一步提高生态环境质量,实现农业生态潜力的经济价值。

3 我国农业生态补偿若干政策建议

3.1 逐步建立健全农业生态补偿立法体系

农业生态补偿法律法规的制定需要对相关利益各方的权利、义务进行界定,明确补偿内容、对象、方式和标准,制定相应的激励、约束制度。在立法过程中要坚持可持续发展原则,将经济发展与生态保护有机结合起来,根据不同地区的具体情况进行分类补偿。另外生态补偿要循序渐进,可规划、制定阶段性目标及总体目标,同时要统一协调好各级别、各部门之间的工作进程,提高效率。重视试点建设,选择有条件的地方研究探索农业生态补偿的有关办法、标准、制度等,取得经验后再逐步推开。在各种条件具备时择机推出《中国农业生态补偿条例》或《中国农业生态补偿法》,使农业生态补偿工作有法可依。

3.2 建立多元化的农业生态补偿融资机制

中央政府财政转移支付是最直接、最容易实施的手段。建议按照平等的公共服务原则,增加对农业生态脆弱区和保护区的支持力度,尝试征收农业生态补偿费,为农业生态税的设置奠定基础。地方政府除了负责区内农业生态补偿机制的建立之外,在一些主要依靠财政支持的农业生态补偿中应根据自身财力情况给予支持和合作,以发挥中央和地方财政的双重作用。再有要积极探索使用市场手段补偿农业生态效益的可能途径,包括拉动人们对生态服务的需求,抓住公众的支付意愿;加大对私人企业的激励,采取积极鼓励政策;加强同财政金融部门的联系,寻求相关专家的帮助和技术支持,建立农业专项补偿基金;寻求国外援助支持等方面,促使补偿主体、补偿方式的多样化。从国际经验上来看,国际金融组织是很多国家生态补偿的推动者,利用国内外政策性银行的力量,以低息或无息贷款的形式筹集农业生态环境建设的启动资金,加快农业生态补偿制度的实施进程。

3.3 分期推进,逐步建立统一协调的农业生态补偿管理体制

近期,抓紧整合部门内部和区域内部的农业生态补偿工作,对于跨部门和跨行政区的农业生态补偿工作,上级部门应给予协调和指导。中期来看,设立农业生态补偿领导小组,由国务院主管领导任主任,农业部设立农业生态补偿常设机构,负责国家农业生态补偿的协调管理,行使生态补偿工作的协调、监督等相关职责。在各省、自治区、直辖市以及地、县级分设主管领导小组,具体贯彻实施中央关于农业生态补偿的一系列制度与措施。各级部门建立由专家组成的技术咨询委员会,负责相关政策和技术咨询。农民作为农业生产的直接参与者,要将农业生态补偿的管理部门细化到农户,由村民委员会牵头形成农村生态补偿互助组。要最大限度地降低因部门割裂引发的负面效应,积极协调广大农民和地方政府、中央的利益取向。展望长远,应该采取更加明确的分权化改革,地方性相关农业生态补偿事务由地方政府进行决策,国家农业生态补偿领导小组负责规划审批、标准制定和监督执法等职能。

3.4 加强对农业生态补偿的宣传教育

农业生态补偿是全社会的责任和义务,不仅需要政府的努力,更需要企业、公众的积极参与。建议政府在采购中使用环保产品,在社会上倡导并形成绿色生产、绿色消费的良好习惯。通过各种媒体大力宣传农业生态保护的重大意义,让广大民众真正意识到农业生态补偿是实现国家社会、经济可持续发展的有力保证。进一步加强农业生态补偿的科普教育和大众宣传,使公众积极主动的参与到生态补偿中去。公众在人与自然和谐发展以及生态环境管理中处于主体地位,在执行和遵守国家规定的生态环境政策的同时也应监督企业的生态环境保护和生态补偿,用自己的行为促进全社会的绿色生产和绿色消费。针对人们对生态价值的模糊认识,大力宣传“污染者付费,利用者补偿”的意义,全面提高领导层、企业和公民的生态环保意识,增强农业生态受害区居民和领导的维权意识以及受益地区干部群众进行生态补偿的自觉性,从而在全社会形成生态环境不能免费享受的观念,为建立和实施生态补偿机制奠定浓厚的舆论基础。

3.5 全面提升科技创新能力,建立综合的农业生态补偿科技支撑体系

生态补偿是一个复杂的科学活动,涉及标准确定、价值计算、制度设计等领域,为提出科学的解决方法和技术手段,需要加强原始创新、集成创新和广泛的国际合作。首先在国家层面上应该有一个农村生态环境状况评估和区划研究机构,广泛开展农业生态补偿的基础研究,负责提出评价技术规范、测算技术和评估方法;其次应该建立不同类型的农村环境监测技术体系与环境污染防控技术体系,加强对突发环境污染事件的应急处理和预案体系建设;此外要适度增加预算内农业生态补偿的科技投入,引进国外先进科技成果,支持已有科技成果的示范推广,不断推进与深化农业生态补偿的研究进程。

3.6 努力将农业生态补偿制度纳入国家、地方和部门的发展战略、规划和政策

为了实现农业的可持续发展,人们必须在反思传统农业发展模式根本缺陷的基础上,设计出一套应对多利益主体参与公共事务的制度安排,农业生态补偿制度正是适应这种需求的一种新的制度安排。为了更好地发挥该制度的作用,国家可采取诱导性与强制性两种制度变迁模式相结合的方式。一方面国家要旗帜鲜明地将农业生态补偿制度融入可持续发展战略、国家扶贫战略规划和“三农”政策中,在国家层面上起到示范引领作用;另一方面国家要积极引导地方政府、相关部门认识到农业生态补偿制度的重要性,增强地方政府、相关部门推行该制度的主动性与积极性,促使地方政府、相关部门将让该制度纳入到地方和部门的发展战略、规划中去,早日实现我国农业从传统发展模式到现代生态农业发展模式的转变。

综上所述,我国农业生态补偿政策制定应集中考虑以下几个方面:①持久的直接经济补偿是一项十分重要的经济激励手段;②建立严格的生态建设和保护的责任约束机制是保证补偿政策实施效果的重要条件;③在实施项目补偿过程中,要充分考虑政府财政能力和公共服务能力,在区域补偿标准和补偿强度上有所区别;④在制定和实施生态补偿政策过程中要尊重当地居民意见和正当需求;⑤生态补偿需要法律机制的长效约束;⑥要将农业生态补偿提升到国家发展规划层面上去。对于调入区的城镇居民应给予一定的钱粮补贴,以保证其粮食安全和居民的生活质量,并建立相应的社会保障体系;对于调入区农户来说由于一些农业生态工程措施的开展而造成的农民收益下滑、剩余劳动力增加等问题出现,应加强推进农业产业化进程及构建相应的就业保障体系,减轻农民的经济负担,也可通过生态移民项目来缓解压力。对于调出区的农业生产,需要国家及地方鼓励其采用先进、高效的生产方式,在资金、技术上予以支持,通过建立健全农业生态补偿机制,完善责任追究制度,对补偿政策制定与落实要透明,在法律化、制度化的框架内实现农业生态补偿的高效、合理发展。

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