统筹城乡发展中农村公共服务供给问题研究——以内蒙古自治区包头市为例

□ 李传军 刘 拯

作 者：李传军，中国人民大学公共管理学院副教授，行政学博士，硕士生导师

刘 拯，内蒙古自治区包头市发改委硕士研究生责任编辑：张 波

包头市作为内蒙古经济总量最大的城市，切实加快城乡统筹协调发展，是包头市深入贯彻落实科学发展观，推动经济的增长和社会的发展，全面建设富裕民主文明和谐包头的战略抉择和重要任务。以农村公共服务设施的均等化来统筹区域的发展，加快形成城乡一体化新格局，也是实现全面建设小康社会的必然要求。

一、包头市农村公共服务供给水平现状

（一）包头市农村公共服务供给基本情况

1．“五大”基础设施条件明显改善。通过财政投入和对口帮扶等方式，重点实施了道路、安全饮水、有线电视、沼气池和卫生室“五大”基础设施建设项目。重点开展“两网（路网、信息网）、两室（卫生室、文化室）”建设。路网：主干道硬化、通村柏油路改建扩建和村与村间连接线路建设。目前，包头市已通柏油路的乡（苏木）50个，占全市62个乡（苏木）的80.6%，已通公路的行政村589个，占全市649个行政村的91.8%。信息网：互联网接入和信息服务平台建设。卫生室：进一步改善工作场所条件，配备基本诊疗设备，充实并培训乡村医生，搭建信息化管理平台，完善规章制度。文化室：进一步充实文化室桌椅、音响设备和图书等，安装电教设备，建立宣传的主体橱窗，完善规章制度。达到“六有”标准（即“有阅览室、有桌椅、有图书、有电脑、有宣传阵地、有规章制度”），为村民提供娱乐、学习、休闲的良好场所。第一批试点村全部实现通柏油路、解决安全饮水、通有线电视，有卫生室，有条件的试点村推广使用户用沼气池；第二批90%以上的试点村实现了通柏油路、解决安全饮水和有卫生室。

在加快基础设施建设和产业发展的同时，以村庄环境美化、庭院清洁卫生、街巷干净整洁、和谐村组创建、新型农牧民培育为重点，积极开展文明示范村评比创建活动，努力提升试点村农牧民精神文明水平。近几年来，共投入建设资金15亿元，拆除破旧土房7280间，硬化主街120公里。修建公厕、垃圾点600多个，种植各种苗木6万余株，累计培训新型农牧民8万余人（次）。评选市级文明示范村160个，全市文明示范村占到试点村总数的80%。大力实施 “三清（清垃圾、清路障、清庭院）、三改（改厨、改厕、改圈）、三化（绿化、洁化、亮化）”工程，实现环境优美、庭院清洁，街巷明亮的目标。

2．新型农村牧区合作医疗的基本情况。包头市2011年末总人口为270万人，其中农业人口83万人。2012年参加新型农村牧区合作医疗的人数达65.2万人，经费支出情况（见表1）。

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通过以上支出分析，2012年包头市、旗县区两级财政补助每人每年30元，农牧民100%参与新型农村牧区合作医疗，两级财政共计支出3912万元。

近几年，国家、自治区也逐年加大了对包头市新型农村牧区合作医疗的投入（见图1）。

3．农牧民人均生活消费支出日益递增。这充分表明包头市农村公共服务有效供给的不断提升，也为扩大农村牧区消费提供了广大空间（见图2）。

（二）包头市农村公共服务供给水平分析

图2 农牧民人均生活消费支出日益递增图

1．农村公共服务供给政务透明度不高。村务公开符合社会主义市场经济的发展要求，因此得到了各级政府组织的高度重视与大力支持，村务公开是人民群众评价党风好坏的重要标准。是加强基层民主政治建设、政权建设和党风廉政建设的基础工作。它包括年度工作目标、基层组织结构、会议记录等。当前，虽然包头市绝大多数的农村都已实现村务公开，但村务公开的目的不明确，表达不确切，任务目标不彻底，有些公开内容甚至涉嫌造假。

2．农村义务教育供给不足。目前，包头市农村生源不足导致很多村级小学撤消、合并。我们调查的10个乡，每个乡基本只有1到2所完全小学。生源不足有两个原因：一是计划生育政策的推行，二是很多孩子随打工的父母外出求学。农村中小学还存在一个突出的问题就是师资力量匮乏，教师教学水平低。虽然有足够的中小学校舍、课桌椅配备等硬件建设，但是老师的数量少，每个老师基本上都是“全能”，既教语文又教数学，老师的责任心有待加强。农村基础教育的现状，必然导致城乡差距的进一步拉大，由此导致的社会矛盾也会更加尖锐。

3．农村医疗卫生水平不高。现阶段的医疗卫生水平与农民的实际需求相差太大。虽然我国经历了“非典”过后，各级政府对农村公共卫生提高了重视程度，对农村医疗水平的建设也有所加大，但是调查发现，包头市有些农村的卫生条件令人堪忧，垃圾随处丢弃，周围空气质量差，长期堆积的垃圾严重影响了村民的生活环境。另外，村民对于乡镇卫生院、镇卫生院的认可度不高，有病一般只去小的诊所就医。医疗技术条件差是农村医疗卫生存在的最大问题。

4．农村养老保险供给匮乏。政府应当制定相关的政策法规来完善农村养老保险事业的发展，针对当前农村养老保险供给匮乏的现状，规范相应机制，使农村养老保险供给匮乏的问题得以解决。同时，政府应鼓励在农村设立保险机构，并保证一定的数量和人员状况，以满足农民投保的需求。

5．存在“不平等”的差别。劳动就业和社会保障差别：一是农民工进城就业在户籍、低保、住房等公共福利方面的体制性障碍仍然存在。二是社会保障体系建设方面存在城乡社会保障制度发展失衡、财政投入不足等诸多问题。三是与统筹城乡劳动就业和社会保障体系相关联的土地、投资、产业发展等相关政策不配套。四是在城乡居民养老、医疗和最低生活等社会保障补贴标准方面有着一定的差别。城乡文化教育差别：一是城乡文化资源配置不合理，存在重城市，轻农村现象。二是城乡学校基础设施和师资力量存在明显差距。三是城乡教师工资待遇标准方面存在差距。四是城乡文化教育发展经费投入方面存在差距。

二、包头市农村公共服务供给问题成因分析

（一）城乡二元结构

城乡二元结构的存在是制约农村公共服务供给均衡快速发展的主要因素，也成为目前经济社会持续稳定发展的一个重要障碍。农村公共服务设施的供给程度远远没有达到城市的相关要求，造成农村的公共产品和公共服务供给水平偏低，进一步拉大了城乡之间的差距。城乡二元结构问题的突出存在，就会造成社会资源配置的不平等，就会造成一个严重分化、城乡发展失衡的社会，社会不稳定因素就会急速增加，进一步导致城乡发展脱节，城市自身的全面发展也会失去依托和支撑，从而使经济社会全面持续稳定发展失去坚实的基础。

（二）政府财力不足

政府财力不足是制约农村公共服务供给发展的直接原因。我国现行的关于农村公共服务的财政制度体系不完善、不健全，由此造成的财力不足是制约着农村公共服务供给发展的直接原因，对于某些基层政府来说，财政问题一直得不到解决，个别地方的财力甚至到了捉襟见肘的地步，财政困难影响着农村公共服务供给的进一步发展。要解决这一问题，必须加大中央以及省市政府对基层政府的财政转移支付力度，加强基层政府的财政能力，完善基层政府的公共服务财政体制。

（三）农牧民意见表达权缺失

农牧民意见表达权缺失是制约农村公共服务供给发展的客观原因。由于农牧民意见表达权的缺失，农牧民无法真实地反应出自己对农村公共服务供给的看法，这也就制约了农村公共服务供给发展，虽然在某些地方农牧民意见表达权得到落实，但是依然有很多地方不容乐观，农牧民意见表达权缺失的现象相当严重，造成了城乡基本公共服务的差距进一步扩大。

（四）农村公共服务供给机制存在障碍

目前农村公共服务供给机制还存在着很多的问题，农村公共服务供给与农民需求尚有一定的差距，决策者往往关注的是一些面子工程，能快速给自己带来政绩的服务，而缺乏对农民真实需求的了解。农村公共服务供给主体单一，供给效率低下。一方面，政府机构庞大臃肿、职责不明、人浮于事，财政负担大；另一方面，由于制约手段不强，没有竞争机制，造成供给资金严重短缺，资金利用效率低下。

（五）农村公共服务决策机制不科学

农村公共服务决策机制存在着多主体决策和各主体间权责划分模糊的问题。一般情况下政府为决策者，决策的机制为自上而下，并且决策的方法单一陈旧，农民根本无法参与到决策中去，体现自己的意志，简单的说就是所有的农村公共服务由政府说了算。农村公共服务决策机制缺乏外部监督，这也就导致了这种自上而下的机制，在农村公共服务的供给决策中，农民要做的只是遵循上级的指令。另外较为严重的问题是，政府在决策之后，供给产生的大部分成本都要由农民承担，而农民本身就是弱势群体，长此以往，自上而下的这种决策机制将会导致农村公共服务供给效率低下。

三、完善包头市统筹城乡发展中农村公共服务供给的对策建议

（一）建立以政府为主导的多元化供给主体协同模式

1．树立公平公正与均衡供给的服务理念。我国改革开放以来，努力强化政府公共服务能力，着力使基本的公共服务趋于公平。这一理念体现了“以人为本”的精神，能够很好地指导服务的决策安排，因此相关职能部门应当认真领悟这一理念。

2．坚持政府在农村公共服务供给的主导地位。我国农村公共服务供给主体的多元化发展更应该坚持以政府供给为主导，通过政府权威来保证公共服务的公平供给和长效供给。这既是对市场供给以及社会供给的修正和完善，也是实现公共利益最大化的根本所在。而非政府组织的资金筹措若仅通过个人捐赠的途径，自身的发展则会受到制约，难以开展公益事业。因此，其资金来源主要为企业利润、政府资助、外国支援等，这就不利于保持自身的独立性。所以，参照当前中国的实际状况，若缺少政府的扶持，社会主体以及市场主体这两种类型都无法发挥应有的作用，政府为主导是必然的。

3．加强多元公共服务供给主体的整合协同。随着社会复杂性与不确定性的增长，政府已经不再能够垄断公共服务的供给，公共服务供给主体多元化已经成为一个不可逆转的趋势。公共服务供给主体一旦呈现出开放性的态势，也就必然会不断地把各种各样的社会力量拉入到公共服务供给体系中来。政府除了应当作为公共服务供给的主体，还要负责协同多元供给主体的关系。具体来说，要详细区分不同供给主体的作用，实现责任细化。对公共服务进行详细地区分，不但能够使职能部门的作用最大程度的发挥，而且能够很好地降低各种错位现象的发生，减少不必要的风险。吸引和培育市场、社会主体，发挥各自优势。在整个农村公共服务供给体系中，政府承担着主导作用，不但要为社会以及市场供给主体进行培育，而且还要提供各类服务。对于非政府组织而言，应当将农村的贫困人口作为主要的服务对象，无偿或以较低的收费提供优质的公共服务，从而确保尽可能多的农民可以得到全面的社会保障。

（二）加快城乡一体化进程，确保农村公共服务有效供给

1．空间布局一体化。通过建立健全城乡一体化发展规划体系和监督执行机制，努力构建分工科学、布局合理、设施共享、发展联动的一体化新型城乡形态。以城乡协调发展为目的，编制好发挥龙头作用的全市城乡一体化发展规划，建立起定位清晰、功能互补、统一衔接的城乡规划框架体系。

2．产业发展一体化。加快推进传统农业向现代农业转变、工业向园区集中、现代服务业向农村牧区延伸，促进三次产业协调发展，夯实城乡一体化的基础。发展农村牧区规模化经营，各旗县区要依据发展定位、基础条件和比较优势，合理确定各乡村规模化、产业化和集约化生产经营的方向和重点，重点发展设施农业、都市农业、生态农业和观光休闲农业，提高以乡村为单位的规模化经营水平。大力发展农村牧区现代生产服务业，促进农村现代生产服务体系的进一步完善。加快发展农村牧区现代生活服务业，加强农村牧区公共服务的基础设施建设，提升服务影响力。积极发展农村牧区现代金融保险业，立足农村牧区经济发展，尽快建立完善适应城乡统筹发展需要的现代金融基础设施和组织机构。

3．基础设施一体化。加快城乡基础设施建设，建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的基础设施体系，实现城乡基础设施一体化。健全完善给排水设施和功能，提高居民生活环境质量。减少垃圾堆放，优化社区周围环境，提高居民环境质量。实施城镇街区亮化工程，营造明亮、舒适的居住环境。完善城乡公路网，完成乡村和城市的畅通。建设客运站，提升交通运输能力。实现城乡之间公交的畅通，畅通市区到旗县区城关镇的公共交通服务网络。扩大社区的绿化面积，植树或建设绿地，社区防护带等方式，营造适宜人居住的生活环境，满足居民的要求，同时加大对环境的治理力度，坚决制止破坏生态环境的恶劣行为。

4．公共服务一体化。大力发展农村牧区基础教育、文化体育、医疗卫生等公共服务，促进城乡公共服务一体化、均等化。强化对农村牧区义务教育的支持和服务，充分满足适龄儿童和青少年的受教育需求。畅通大中专毕业生到农村牧区任教渠道，为城乡教师双向交流铺平道路。对农民工子女优先照顾，解决农民工子女上学难的问题。提升乡镇综合文化站建设水平，满足城乡居民精神文化需求。加强城乡精神文化建设。争取形成农村牧区特色文化，推动城市文明向农村牧区辐射。提高乡镇医院医疗水平，按照乡镇卫生院建设标准进行改扩建并配备相应医疗设备，加强医护人员队伍建设，使常见病得到就地诊治。加强村卫生室建设，解决农牧民小病就近就医问题。建立完善的医疗卫生体系，提升城乡医疗服务能力。

5．社会保障一体化。加强城乡就业服务网络、医疗和养老保障制度建设，积极探索，大胆改革，初步形成一体化、多层次、广覆盖的城乡社会保障体系。建立覆盖城乡的就业服务体系，实现城乡劳动力资源和用工信息共享，城乡无差别就业。构建职业培训服务网络，形成以职业技术院校、就业培训中心为骨干，各方面共同参与的就业服务网络。加大劳动监察执法力度，维护劳动者合法权益和社会稳定。加快深化医疗保险制度改革，进一步提高城乡医疗保障率，实现人人享有医疗保险的目标。完善工伤保障制度，实现城乡所有单位工伤保险全覆盖。加快推进城乡养老保险全覆盖，提高参保率，力争做到应保尽保。完成城乡养老保险制度接轨，统筹城乡居民、农民工与城镇职工基本养老保险制度的衔接。实现对弱势群体的养老保险制度的覆盖。

（三）建立完善的城乡统筹农村公共服务供给保障机制

1．建立稳定的农村公共财政再分配机制。要在进行农村公共服务供给时能够具有充分的资金，政府应当在财政上大力支持。各级政府的职能部门应当尽量在政策上进行优惠，在程序上进行简化，适当地照顾农村公共服务活动的开展，加强交流合作，逐步形成工业带动农业、城镇带动农村的新局面。

当前，县、乡政府转移支付资金严重短缺，存在管辖事务繁多，财政收入水平低下的情况，这就导致了财政资源没有得到合理的配置，最需要财政拨款的基层政府往往不能及时获得资金，因此，在加大向农村财政转移支付力度的同时，必须完善相关的制度法规，提高资金周转的效率和利用率，使基层政府能够从中受益，要加大对改善农业基础设施建设、农民职业技术培训等重点方面的财政转移支付力度，不断完善财政制度，提高资金使用效率。

要不断创新财政资金支农方式。在进一步拓宽财政支农的范围和渠道过程中，要加快农业生产结构的转型升级，不断提高农民收入水平。加大农村社会事业的投入力度，切实改变农村文化、教育、卫生和保障等方面严重落后的现状。

2．建立科学的农村公共服务供给决策机制。农村公共服务供给决策机制的不合理、不完善，制约着整体服务供给结构的优化和供给质量水平的提高，造成了公共服务的总量不足以及结构失衡问题。因此，建立和完善农村公共服务供给决策机制，解决好切实存在的问题，是统筹城乡协调发展的重要任务。在农村公共服务供给过程中，从上而下的决策机制造成资源配置效率低下。农民缺乏在公共服务供给决策中的发言权，导致农民的真实诉愿得不到满足。因此，要更加注重农民作为农村公共服务需求主体的作用。完善乡村民主，提高农民参与决策的意识和能力。加快农民合作组织发展，提升合作化水平。

3．建立完善的农村公共服务筹资机制。要保证农民的多样化的需求可以得到充分的满足，就应当建立健全合理的筹资机制，将公共财政作为主体，社会、市场等因素积极参与，以多元化的模式吸收资金。能否建立合理的筹资机制，直接决定了多中心供给机制的长久、稳定的运转。

公共服务的实质在于政府职能部门利用财政向公民进行公共服务的供给，所以通过财政手段能够很好地提升农村公共服务活动的力度。因此，必须要大力推进公共财政体制的构建，在公共财政体制的框架内继续深化对我国财政体制的改革。另外，还要开拓公益性筹资渠道，充分发挥市场筹资的力量。

4．建立健全农村公共服务供给过程的监督问责机制。建立健全农村公共服务供给过程的监督问责机制，规范了领导的权力，将会有效提高领导的责任意识能力。通过规范公共服务问责制，明确主要的行政负责人，把岗位问责纳入其范围内，从而强化各级政府公共服务的责任。规范公共服务问责制必须坚持权力与责任相对应的原则和公开透明的原则。