创新农村基层社会管理体制的路径选择※

鲁春艳 孙大伟

（辽宁行政学院，辽宁 沈阳 110161）

农村基层是最贴近人民群众的基层组织，是干部和群众面对面接触的地方，是引发社会问题的重点，创新农村基层社会管理体制对加强和创新社会管理具有重要意义，因此需要采取科学、合理措施，积极治理，推进社会管理优化。

一、建立柔性社会管理体制，实现基层社会管理从刚性管理到柔性服务的转变

柔性管理是一种以人为中心的管理，是指执政党、政府与其他社会管理主体以社会的共同价值原则和规范为基础，运用非强制性手段如舆论宣传、社会疏导、说服教育等引导社会成员的价值观和行为方式的过程和活动。［1］说到底，柔性社会管理就是对群众的服务，变管理为服务，而服务的落脚点是群众的满足感和满意度，是以群众为核心利益群体的。因此柔性的社会管理体制能够调动和激发社会成员的自觉意识和内在潜力，统筹协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求和社会矛盾，能够发挥促进农村社会和谐的积极作用。

柔性社会管理主要包括三大特征：起点上的需求导向、过程中的非强制性服务、结果上的需求满足。［2］首先，起点上的需求导向即重视需求的多元性和差异性，尤其重视弱势群体的需求。其次，过程中的非强制性服务即柔性社会管理重视事前的沟通、协商与对话，以服务代替管理，而不是管理主体的单向行为，更加重视群众的参与和反馈，通过引导，培养群众的行为自觉。再次，在社会管理的结果上应该能够满足群众的需求，同时应该具备满足群众差异性需求的资源和能力。

1.党政机关及领导干部要有认错精神。人都会犯错，但对待过错，有的人想尽办法隐瞒，即使被发现也百般抵赖，上推下卸，缺乏承认错误的勇气；有的人则勇敢承认过错，坦坦荡荡地接受批评和承担责任。领导干部是人民的公仆，要为人民掌好权、服好务，不仅要有愿为群众干事、敢为群众干事、勤为群众干事、能为群众干成事的表现和能力，还要有在干事当中出错后认错的勇气，只有这样才能取信于民，获得人民群众的认同和肯定。

2.逐步建立能够容纳冲突的弹性制度。目前农村基层社会中，存在这样一个悖论，各级政府将大量的人力物力财力用于维护基层社会和谐稳定，尤其是遇到中央或地方有重大会议或重大活动时，更是如此。但是基层社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在敏感时期，也没有因外在约束力的增强，而对上访人员真正形成心理上的制约，在某种意义上，已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。究其原因，是因为制度容纳能力的断裂，也就是制度的弹性减弱。就好比一个橡皮筋，在弹性好的时候，能够承受很大的外力，随着橡皮筋的弹性逐渐减小，其所承受的外力也逐渐减弱，最后导致断裂。任何维稳制度的出台都是为了能够容纳矛盾和冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策，同时，能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力。［3］社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。因此在社会管理创新过程中，应逐步建立能够容纳冲突的弹性制度，只有这样才能容纳多样的社会矛盾和社会冲突。

3.在管理方式上，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。要充分运用好沟通、协调等柔性管理方式，改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚等强制措施实施社会管理的方式，更加善于运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，尽可能通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题，化解社会矛盾。其实，现在我们社会中许多矛盾和冲突的内容本身是很简单的，就是利益问题。而基于利益的冲突是理性的冲突，是可以用谈判、妥协、讨价还价的方式解决的，演变成足以导致大规模社会动荡的因素是很少的。

二、坚持以人为本的原则，实现从粗放管理到网格化、精细化管理的转变

由于撤乡并镇、地理环境、农村人口密度小等因素，使得基层社会管理半径和幅度加大，社会管理行为简单粗放，管理过程松散低效，轻视过程，结果不佳。同时由于地域差异、发展程度各不相同，社会问题多样，使得基层社会管理目标千差万别，管理内容千头万绪，管理事务纷繁复杂，而由于基层社会管理主体尚不协调，基层干部的素质能力有待提高，使得基层社会管理难度和任务增加。

实施精细化管理是社会管理创新和建设服务型政府的重要内容和有效途径，也是深化行政体制改革和提高政府执行力的必然选择，更是创新基层社会管理体制的重要途径，这是因为基层社会管理内容多样、事务繁杂，这些又会受到地域、地区发展程度等因素的影响而不同。因此创新基层社会管理体制应逐步建立一种网格化、精细化的管理。精细化管理是一种理念，一种意识；也是一种认认真真的态度和精益求精的文化，就是将工作具体化、明确化，做到制度化、规范化、程序化。［4］简而言之，社会管理精细化就是要做到复杂的事情简单化，简单的事情流程化，流程化事情定量化，定量的事情信息化。具体包括：

1.坚持以人为本的管理理念。社会管理说到底是对人的管理，核心价值是为人民服务。因此社会管理首先要满足人的需要，而精细化社会管理除了要满足一般人的需要外，还要满足对特殊的人的多样化需求，实现个性化服务，这要求精细化社会管理必须坚持以人为本的管理理念。

2.在管理过程中注重细节。细节决定成败。一个木桶装水的多少，不是取决于最长的，而是取决于最短的那块木板。尤其是现代社会高度发达的信息传播速度以及人们对网络的广泛使用，使得政府每一个细小的行为都可能通过放大造成严重的社会影响，中央对基层的许多政策初衷都是非常好的，但是为什么最后到地方政府执行管理落实的时候却不尽如人意，关键一点就在于落实过程中细节问题没有做好，因此注重细节在现代政府社会管理过程中显得更加重要。

3.管理手段专业化，人性化的管理理念与细节化的管理过程需要以专业化的管理手段为基础。随着经济社会的不断发展，日益精细化的社会分工使得“外行指导内行”的局面被打破，粗放式的管理模式无法适应现代社会需求，而纷纷转向以专业和技术为核心的竞争。政府社会管理的各个系统也只有运用专业管理队伍的专业管理手段，才能实现精细化的管理效果。［5］

三、前置处理社会矛盾，实现从运动式管理到常态化治理的转变

从某种意义上说，“运动式管理”对于解决某些公共问题以及日常的行政管理问题有着一定的优势，同时受历史、文化等因素影响，群众存在着一种臣民心理的盲从，这也使得运动式管理作为非常态的管理手段，顽强地存在。但运动式管理模式本质是一种随意行为，无规则可循或有规则不循，并存在着管理成本偏高、违背法治精神、造成日常行政管理随意性和形式主义、弱化人权保障、造成社会上体制结构和市场紊乱等缺陷。而常态化治理模式却能起到纠正作用，这是因为常态化治理模式是依法进行科学的、可持续的有效管理活动，是实现社会平稳运行的关键所在，它能够确保社会长期朝向健康有序的方向发展。

实现从运动式管理到常态化治理的转变，是一项复杂的系统工程，具有长期性，需要循序渐进地进行。首先规范现有“运动式管理”的实际操作手段。通过实现管理主体多元化、管理手段多样化、限制运动式管理模式的运用范围和成本等方面将运动式管理模式规范于常态化管理模式之内；其次要加快培育公民社会，提高民众的政治参与意识，树立程序正义观念，注重管理过程的程序化。有学者指出公民社会是当前实现国家民主诉求和有效治理的必然选择；再次通过提高科学化的手段，提高事前的监测预防，利用现有行政资源做到提高事中管理水平，并通过建立行政绩效问责制度达到事后总结监督等方面，将常态化管理从理念层面具体上升到实际操作层面。

总之，在社会管理中，必须摒弃传统的“人治”理念，将法律、法规作为农村基层社会管理的唯一尺度，尤其是在基层维稳任务日益艰巨的情况下，依法管理就更显重要，要竭力避免“运动式”、“阵风式”社会管理，运动时轰轰烈烈，运动后风平浪静，回归原状，甚至反弹恶化，更不能就问题解决问题，而应该追本溯源，实现标本兼治。在管理环节上，要从重事后处置、轻源头治理向更加重视源头治理转变。努力摆脱总是事后应对的被动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，更加重视民生和制度建设，使社会管理关口前移，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化。

四、建立健全法律法规，进一步完善农村政策配套措施

1.要努力解决有关政府管理社会职能的法制化问题。政府转型是构建和谐社会的关键，也是社会转型的必然要求。而依法行政的前提是政府职能的法制化，政府的职权范围必须在法律中得到明确，才能够使政府的行政权威得到社会的广泛认同，从而增强政府的公共管理领导力。同时，政府职能的法制化也加强了对政府行使公共权力的约束，扩大了普通公民参与社会管理的范围和途径。

2.要建立健全相关法律法规制度，进一步明确社会治理多元主体的法律地位。应当明确规定各类社会组织和民众在社会管理中的性质、地位、权责以及活动范围，形成科学合理的监督评价体制和有效的法律政策框架，保障并引导其健康发展。［6］

3.打破条块分割的格局，着力解决互不统属，职责不清的问题。长期以来，由于管理体制不顺等原因，导致农村基层社会管理工作条块分割，职能交叉，部门信息分割，管理力量薄弱，因此要打破条块分割的格局，必须建立健全法律法规，进一步完善农村政策配套措施，只有这样基层社会管理才能依法有序进行。

五、理顺基层社会关系，加强基层组织建设

加强基层组织建设要处理好四个关系。一要处理好农村基层组织建设与经济建设的关系。现阶段绝大部分农村最首要的任务还是大力发展农村经济，增加农民收入，解决三农问题，要想使这些问题得以有效的解决，必须要依靠基层组织的战斗堡垒作用。农村基层组织是党联系农民群众的桥梁和纽带，是党在农村全部工作的基础。而基层组织作用的有效发挥，也必须有一定的经济基础，否则任何工作都难以开展。因此二者是相互协调、相互促进、相辅相成的关系；二要处理好思想建设和组织建设的关系。思想建设是组织建设的前提和基础，组织建设是思想建设的延续和保证，通过加强思想教育，提高政治素质，来加强组织建设；三要处理好乡镇组织建设和村级组织建设的关系。村级组织是党在农村最基层的组织，是最直接面对群众的组织，农村出现的各种矛盾和问题，首先要靠村级组织去化解。而乡镇组织对村级组织存在指导关系，乡镇党委是农村各项工作的领导核心，因此也必须抓好；四要处理好“两委”关系。在“两委”工作中，村党支部是核心，是关键，理顺基层组织建设的关系，必须要树立村级组织建设“一盘棋”的思想，突出重点，抓住关键，统一实施，整体推进，真正形成以党支部为核心的村级组织配套建设的工作格局。

［1］龚长宇.柔性管理：社会管理的重要机制［J］.学习与探索，2011，（6）.

［2］张海波.柔性社会管理：可能与可为 http： ／／opinion.m4.cn ／2012－08 ／1176997.shtml.

［3］朱四倍.越维稳越不稳——制度容纳力的断裂［J］.中国西部，2010，（5）.

［4］李峰，龙金佩.农村社会精细化管理探索与思考——以松桃苗族自治县沙坝河乡为例 ［J］.中共铜仁地委党校学报，2011，（6）.

［5］麻宝斌，李辉.政府社会管理精细化初探［J］.北京行政学院学报，2009，（1）.

［6］丁元竹.建立和完善基层社会管理体制的几点思考［J］.国家行政学院学报，2010，（5）.