城市中国的逻辑

陈映芳 夏佑至

谈论中国的城市，有几个相互关联但本质上并不相同的问题。人口、资金和物资从农村转移到城市，从农业转移到工业，留下一个人口结构两极化、经济上衰败而自然环境被破坏的农村，这个过程并不是最近三十年才开始的。在1930年代和1940年代的研究中，中国声誉卓著的人类学家费孝通已经细致地报告过相同的过程。在他看来，这是1840年鸦片战争以来，中国被卷入世界市场体系的后果之一——工业化、城市化和全球化是这个市场体系的特征。

工业化、城市化和全球化不仅带来了经济上的变革，也改变了社会组织和政治观念。讨论中国城乡二元体制，不可避免地要看到其中包含的不平等，并将消除这种不平等视作国家保障基本人权的义务。对全体国民一概适用的人权，正是现代化在政治领域的体现。

反现代主义者质疑现代主义的前景，要么质疑城市和工业消耗资源过多，可能超出地球的承受限度；要么质疑以私有产权为核心的自由市场体系带来收入两极分化，大多数情况下两种怀疑兼而有之。他们提出要把农民留在农村，抵制资本主义大国的影响力，强化国家在再分配中的权力。

快速增长的房地产业使土地和资金急速流入城市，也扩大了城市内部的收入差距，是反现代主义者近年来批评的主要对象。与此相比较，上海交通大学社会学教授陈映芳对城市化、城市开发和中国房地产市场的持续批评，则是从另一些角度切入的。政府主导的城市开发扭曲了市场的机制，与城乡二元体制一起，损害了农民和底层城市居民的经济利益，也压抑了他们的政治权利。

在十年来的研究中（参见陈映芳新著《城市中国的逻辑》，三联书店2012年5月出版），她始终支持现代化的基本价值，并批评那些以反西方为名反对现代化的人，无视中国人一百多年来为现代化付出的努力和牺牲。在她看来，这种历史虚无主义的态度是让人难以接受的。

夏佑至：城乡二元体制导致大量农民实际上在城市里工作、生活，在城市里纳税，但没有城市户口，享受不到公共服务。三十多年来，这个不公平的制度并没有被城市化消化掉——我想重复一下您自己曾经提出的问题：这种制度“为什么会存在，又是如何得以维持的？”

陈映芳：中国城市中以身份差异为特征的严重的社会不公，是不是可以一概用“城乡二元体制”来解释，这是有一些争议的。在目前，户籍制度成了一个“有用的旧门槛”。说“有用”，是因为它仍然可以把大多数人挡在城市门外；说“旧”，是因为各地政府都在不断制定更精致化、更有效的技巧性政策，在吸纳一部分人进入城市的同时，排斥其他人。目前在许多大城市实施的居住证就是个例子。

各地城市目前普遍用“户口”及“居住证”等来分门别类地吸纳不同的“人才”、“人力资源”，与此同时用“暂住证”、“临时居住证”等排斥乡城迁移群体。这类制度的本质，其实是把国际移民的标准和手段用于国内。你有符合当地需要的学历、专业，或者你和本地居民结了婚，你就可能获得户口或居住证。实际上，中国农民要移民到城市，比移民到国外还要难。这些年，中国福建、浙江几省有几十万自发的（有些是非法的）迁移农民都陆续在欧洲国家获得了合法身份，但这种情况在国内城市里很难看到。

很少有人会问一问，把国际移民的标准和手段用于民族国家内部的城市管理，是不是已经突破了现代国家的公平正义底线？所谓现代国家的基本制度，其普遍的合法性在于它是国民国家（nation-state,中国通常翻译为“民族国家”），即一国之民是一个政治共同体，公民与国家之间，每个人的权利和义务是平等的。同时国民国家也是一个基本的、最重要的经济共同体，地区间市场开放、区域间迁徙自由，另外包括国家层面的某种程度的资源共享和税收一体化等，还有就是国民保障。中国现行的以户籍身份、城市居住身份差异为基础的保障制度实际上割裂了中国人的公民权。这等于在说，法律不承认中国公民在本国内享有迁徙自由，不同地区的中国人享有的国民资格的内涵是不同的。

当然，城市官员和市民可以说，城市资源是稀缺的，不能让所有人进来。这等于是说，住在城市里、享受城市资源是某些人特有的权利，而不是向这个国家的所有人开放的基本的国民权利。这种说法也忽略了一个基本事实：所谓的城市资源，无论是经济的还是人力的、文化的，它们都是汲取了全国的资源，而被汇聚在了城市。还有些人说，国外的城市里也有居民福利资格不同的现象。但在大部分国家，公共福利待遇首先是一个国民待遇问题，在具体城市中个体间的市民福利差异主要与连续居住年限以及职业经历等其他一些因素联系在一起。只要你在某个城市连续居住一定的时间，你就自然享有完整的市民福利资格。在中国，即使你在城市里生活了一辈子，如果你没有户口，某些福利和公共服务你就永远享受不到。

我的看法很简单，中国应该致力于建立一套以普遍的、所有人一体适用的公民权为前提的迁移制度。

夏佑至：城市化的前景在中国引发了很多争论。在有的学者眼中的城市化前景比较灰暗：城市将被贫民窟包围和分割，争夺资源的行为演化成城市内战，因此他们认为有必要把农民留在农村，但有的学者质疑这种主张压制了农民的基本人权。关于城市化和贫民窟分裂的看法中，哪些是普遍存在的，哪些又是中国特有的？

陈映芳：城市内部不同阶层和群体对空间以及其他城市资源的争夺，是永远存在的，不同群体之间的社会排斥、文化排斥也是普遍现象。我们首先要承认这一点，但一个好的制度不应该让这种排斥制度化。

住房不公、空间排斥等问题是全球性的城市问题。在先期发展的欧美各国以及亚洲的日本等国，城市下层的居住权问题目前主要通过社会住宅、公营住宅来解决。但由于空间排斥、社会排斥等问题的存在，下层住宅区目前也存在许多社会问题。而今天我们讲的贫民窟问题主要是指后发国家如拉美及东南亚各国的城市难题。大量破产农民迁入城市，但城市无法提供相应的住房，他们只能在周边地区占地搭屋，或者租住各种廉价的棚户。他们中的小部分人可能渐渐获得经济能力，迁出贫民窟，甚至挤入中产阶层，但大部分人只能滞留其中，形成庞大的城市底层。

中国也存在城乡间经济文化发展的落差问题和迁移群体居住难问题。不过，中国与拉美或东南亚各国的一些区别是明显的。一方面，中国的城市没有任何公用土地或无主土地可供下层移民占据，也不允许人们擅自搭房，城市中的下层移民除了由雇主提供住处外，主要是通过低端的租赁市场获得住处。这些住房主要由市民或郊区农民、征地农民提供，也有的经济机构和镇、村机构经营廉价租赁房，这中间不少出租房属于违章搭建、违规出租。另一方面，中国的城市已经形成一整套通过住房安排、租房限制等方式来吸纳劳动力、同时排斥外来务工人员家庭居住生活的操作性制度。城市对于住房租户单位（个人、家庭）和出租房条件、人均租房面积等都有详细规定，而大型企业或者有自己的工人宿舍，或者由开发区政府或基层政府划出专门的地块来建设农民工公寓。工人宿舍和农民工公寓多只接受单身工人，不接收工人家庭——也就是说，城市只愿意吸纳劳动力，而不负担劳动力的再生产和民工的老年生活。现在城市中许多迁移群体的居住生活，只能以违规违法的方式来维持。在城市政府的财政收入越来越依赖于土地收入/房产税收入的中国城市，政府具有排斥下层移民聚居区的足够动力，这些地方的官员不仅会担心贫困层的存在使地价下降，而且也担心本地居民有了房租收入，就会增加政府动迁、征地的难度。有些城市虽然有大量的制造业，需要大量劳动力，产业周边也必然会形成工人生活的空间，但政府更倾向于同工厂主联手打造工厂体制，将工人圈入工厂宿舍，而不愿向工人开放城市空间、提供城市可居住土地和城市公共生活资源。也就是说，在中国，对民工的家庭居住生活的排斥是体制化的，已经成为城市制度的重要组成部分。工人可以找到工作，也可以获得一张床位，但工人在宿舍这个牢笼里只能是原子化的劳动力，不仅难以建立正常的社会交往生活，他们也很难进入城市空间中建立他们所希望的家庭生活。这是非常具有中国特色的城市体制。

在这样的城市体制下，比“城市下层移民聚居区会对城市秩序造成什么危害”这种争议更为迫切的严峻问题是：如果城市不向这个群体开放居住权、住房资源和公共生活空间，“富士康”的青年工人们的生活出路在哪里？

夏佑至：贫民窟的问题似乎值得多谈几句。每个城市里都有贫民窟，尽管地方政府拒绝承认它们的存在。《落脚城市》这本书描写了不同时期、不同地区的贫民窟现象，作者的结论代表了一种比较流行的看法：对寻找机会的农民来说，贫民窟是进入城市的第一站，是他们改变命运的起点。这本书认为，贫民窟并不是没有秩序、缺乏管理的都市丛林，它也有一套社会治理的规则，而且有可能运转良好。但您描述过上海的“下只角”里，贫困被固定化了。相比之下，《落脚城市》的描写似乎过于浪漫，作者完全忽略了城市历史上那些失败者的命运。在城市历史和移民的生活中，贫民窟到底意味着什么？

陈映芳：我不太用“贫民窟”这个词。国际上对“贫民窟”的界定是有一些标准的，包括住房的性质和公共设施条件等，另外现实中这种词也可能成为某种社会标签。中国现在较多存在的是各种新移民聚居区，它们有的被称为城中村，有些城市学者笼统称之为非正规住房、非正规居住区，各地政府也可能称之为违章建筑等。这样一些地方对下层移民很重要。它提供了一个经济上可以承受的落脚点，而且新移民需要一定的社区网络的支持，在文化上也需要互相保护，使他们免于被歧视。城市应该允许有这样的新移民飞地和落脚点，但同时要为新移民提供社会流动的机会与渠道，让贫民窟的居民有从这样的落脚地走入城市的权利和可能性。

包括贫民窟问题在内的各种城市问题，在中国往往存在被泛泛而论，甚至被意识形态化的倾向。它们应该被放入到不同历史时期的不同国家、不同城市中来看，因为无论是城市生态还是国家的社会经济制度，它们都存在很大的差异。英美早期工业化时代的城市中，产业工人往往聚居在工厂周边。近现代的上海也是这样，普陀区、闸北区有大量的贫民窟，杨浦工厂区周边也有许多各种形态的工人聚居区，后来还出现了工人住宅，城市中还出现了以贫困层为对象的平民住宅。现代西方国家以城市下层为对象的社会住宅保障制度也起始于资本主义工业城市。

上世纪五十、六十年代中国城市的情况比较特殊。以上海为例，一方面，在一部分流动人员被遣散回乡的同时，有一部分已经进入各类工厂的工人，在城市获得了比较稳定的职业和户籍身份，其中一部分人分得了工人新村的福利住房，没有分到福利住房的工人则长期居住于原先的贫民窟地区。这些住宅区的道路和部分公共设施获得了政府程度不同的改造，但住房本身主要由工人自己去翻修。居住于这些地方的工人尽管他们的政治地位提高了，但由于他们缺乏改变居住条件的可能，缺少走出棚户区的渠道，最后“棚户区”成了他们的社会阶层身份，甚至成了他们的族群标签。理论上，工人有住房福利，所以他们的工资里不包括住房消费这一块收入，但实际上，能够享受到住房福利的人是很少的。为了容纳不断增加的家庭成员，棚户区居民必须节衣缩食、四处举债，不断翻建以求增加住房面积。到1979年，上海市区和郊区的棚户简屋面积超过了1950年代初，就是这个原因。持续不断的住房投入，榨干了他们的经济收入，这个住房阶层的贫困被固化了。

所以，对于城市贫困层聚居区的人来说，最重要的要有实现社会流动的权利和机会。如果城市不能提供相应的流动通道，让贫民区居民和年轻人有动力、有可能离开这里，升入较高阶层，那就会造成普遍的无望。这种无望可能导致骚乱——世界各国不乏这样的例子，今天在中国，不管是珠三角还是长三角，都已经有不少这方面的例子了。

夏佑至：作为普通居民而不是学者，你能够接受住所附近有贫民窟吗？

陈映芳：作为学者，我希望自己在观察、思考问题时能够超越自身个体和所属阶层的立场。但作为市民，我们每个人都会有不同的文化偏好、生活习惯的差异，也多少会有族群间、阶层间的成见或偏见（包括对富裕阶层）。对于贫困层聚居区，生活中我也会有某些不适感、不安感，我在组织学生调查某些社区时也曾担心调研员的安全。但我觉得我们不应该放纵自身的某些情绪或立场。城市中的各种群体都应该学习并适应社会共生的法则。我家附近也有外来人员聚居区，有不少外来者靠摆小摊为生。有居民觉得他们占了路，把环境搞坏了，要求政府来介入。可是在现实生活中居民们又清楚地知道他们提供的马路菜场是大家的日常生活所需要的，事实上城市居民对于外来人员的生存方式也有普遍的理解。问题是需要某种关系的平衡和相互的尊重。目前的情况是，居民还有人去投诉，政府一直在做适度的介入，摊贩们也有一定的自律，各方面有一个比较均衡的状态，大致就相安无事。

夏佑至：《城市中国的逻辑》里谈到了一些有中国特色的特殊群体。比如上海郊区农民的土地被征收后，他们“被城市化”，带来了一系列经济和社会问题。在您看来，这种由征地而完成“城市化”的模式，对当地居民来说是很糟糕的。但我也注意到一些对征地问题的不同描述。比如在西部的重庆，正开展一场农民进城的运动，“以土地换户籍”被看作是“中国城市化的新方向”。关于中国的“城市化”的描述，为什么差距如此之大？

陈映芳：想为中国设定一个统一的城市化模式，这本身就是问题。中国这么大，不同地区的发展水平、经济形态、土地价值、文化传统，差异极大，既没有，也不应该设定一个普遍的模式或方向。不同地区的农民有不同的需求，是非常正常的。

需要关注的是城市化过程中如何保障农民的权益。参考一下日本、韩国和台湾这些东亚社会保护乡村社会和农业的经验，可以看到，农民的需求谁最清楚？农民自己最清楚。怎么选择自己的生活，怎么安排自己的财产，怎么保护自己的利益，农民多有非常清晰、理性的判断，他们不需要国家或学者来替他们安排生活。台湾农民的经验最有说服力。什么能保障农民的权利？一是土地所有权，二是农会以及各种经济利益团体，三是选票。只要法律健全并且能够真正发挥作用，只要农民有组织起来的权利，只要他们可以通过政治参与影响政策，农民就有可能有效地保护自己的利益。

1.3 统计学分析 采用SPSS 20.0统计软件对数据进行统计分析，计量资料以表示，以t检验分析，计数资料以%表示，以χ2检验分析，Logistic分析上述研究方面之间的关系，P<0.05为差异有统计学意义。

中国有些学者虽然倡导乡土文化，但好像并不认为农民是自主的文化主体，也不认为农民有能力保护自己的权利，甚至认为农民是缺乏理性选择能力的，分不清好坏。所以不是急着把他们推向城市，就是大包大揽地为他们做主，要把他们留在农村。进城或是留在农村，卖地或是不卖地，不是应该由农民自己决定吗？

夏佑至：有位中国政法大学的老师，在一篇文章里写到自己为没有出生的孩子办准生证时碰到的种种离奇而难堪的遭遇。他有北京户口（集体户口），但没有买房，北京拒绝给他开准生证，他只好到妻子的户口所在地去开准生证——这个生在北京长在北京的孩子，因此变成外地户口，不能享受北京的大部分公共服务，将来也不能在北京参加高考。这说明城市住房并不是单纯的经济事件，而是处于当今社会资源配置制度的核心位置？以这位老师为例，因为没有自己的产权房，这个家庭在此后十几年内分配资源的行为都被改变了。

陈映芳：城市里的住房问题是个经济问题，也是个政治问题，因为涉及到经济效率、财政压力与贫困阶层生活保障需求之间的矛盾。在政治民主化的国家，市民或者通过选举来影响社会政策，或者通过各种社会参与的行动包括社会运动来干预决策过程，抵制资本的过度扩张。相比较而言，今天中国的市民，尤其是包括流动人口在内的城市贫困阶层，既无法直接参与公共产品供给政策的决策，也难以以组织化行动的形式改变制度。而政府对土地财政的高度依赖，各种强势社会集团普遍在城市开发过程中与住房市场形成了特殊的利益关系，就使得中国城市里的住房问题始终在政府和强势集团的逻辑里运转。

你可以看到一些政策设计——特别是户籍制度、居住证制度的细致化——正是为了制造对住房的刚性需求。在北京、上海这样的大城市，有一个庞大的人群，本来可能以租房方式安排自己的居住生活，但一旦城市政府把医疗和教育资源、养老政策等与“房产权”挂钩，他们就不得不加入购房大军。这个庞大人群的存在，保证了政府始终可以从地价中获得高额收益。这种精巧的制度设计显然有着明确的目标和策略的。中国城市的住房自有率在世界上高到不可思议（但现在官方的统计方法似乎很可疑），这是一种耻，而不是骄傲。

夏佑至：旧城改造把原来住在市中心的城市居民疏散到城市边缘，贫民窟改造则努力要消除了市中心底层社会。这些政策受到了一些批评，但为其辩护的声音也很多，比如，“市中心的土地是稀缺资源，应该价高者得”。您觉得中国的城市改造政策遵循的是市场的逻辑吗？

陈映芳：上世纪后期开始，西方国家也出现了一个中产阶级重返中心城区的潮流。在这个过程中，原工业用房被开发为文化创意产业，中高档文化娱乐业、商业设施随之迁入中心城区，政府的公共投入也开始向这些地区倾斜。由此，中心城区房价升高，原先居住于中心城区的贫困群体由于无力承受房租，最后只能离开选择市中心。这个过程被称之为中心城市的士绅化运动。这个过程引起了很多社会争议，比如政府公共政策的某种倾斜。

现在有些学者也将中国的内城开发运动称之为士绅化运动，这是一种误读。中国城市开发运动的实质与西方城市有明显的不同。中国城市不存在一个原来住在郊区的中产阶级要重新返回市中心的现象，中国的旧城改造主要也不是通过市场机制来展开的。旧城改造、城市更新之类，从一开始就是由政府主导的。为了提高地价，政府通过规划将市中心许多住宅区圈定为危房地段，然后在行政力量的驱动、配合下，由开发公司、动迁公司出面迁走原住居民，铲除旧住宅区，再配之以绿地、轨道交通，以及各类高档公共设施等，虚位以待，共同打造中高档住宅区。这种开发方式本质上是对中心城区原住市民的国有土地使用权的剥夺，中间也不乏对居民房产所有权或使用权的侵害，更是对中下层市民的一种大规模的、制度化的空间排斥。

陈映芳：你所说的是欧洲中世纪城市的历史经验。那时候，欧洲的政治权力主要在国王和庄园主手上，城市则集中了工商业以及自由民。这样的欧洲城市是市民自治的，所有公共事务由市民选举的行政机构决定。等到工商业城市积累了大量财富，国王必须在财政上借重城市，国家权力开始进入城市。现代国家更是以城市为主要依托，且全面介入市民生活。但在现代政治制度框架下，政治分权、公民参与等原则已经有了基本保障。

中国的城市发展路径不尽相同。中国的传统城市主要是政治权力的中心或者是军事重镇，一开始就缺少市民社会的传统。少数近代工商业城市如上海曾有一定的市民社会的基础，在1949年后也被削弱了。在目前的中国城市里，空间规划、土地买卖、财政使用的权力，全部由政府主导、支配。不但如此，支柱性产业、基础设施、水电煤气也都归政府掌握管理，原社会主义国家的权力系统再加上现代城市的种种结构性力量，使得国家权力更加强大，市民的自治或参与既缺少制度保障，也缺少操作空间。这十多年来，随着各种文化信息源的开放，以及市民房产权益的普及，市民为维护自身权益的各种行动非常普遍，但行动者缺少相应的法律、政治的空间。一些行动获得了一定的成效，同时大量的行动受到了压制。

夏佑至：中国社会学是从对“乡土中国”的研究起步的，费孝通提出的几个文化模式如“差序格局”、“男女有别”、“礼治秩序”等等，至今仍是研究传统中国社会的有效框架——对您研究的“城市中国”而言，其最核心的“体制与逻辑”是什么？

陈映芳：一是发展主义、城市主义的意识形态。1970年代，中国政府提出“四个现代化”；1980年代，知识界又提出了第五个现代化也即“政治现代化”；到了1990年代，一切似乎都被“城市化”覆盖了。经济增长被看作是解决所有问题的方法，而城市化又是经济增长的目标。政府反复渲染一件事，只要继续保持经济增长，持续提高城市化率，提高城市人口在总人口中的占比，中国的种种问题就会迎刃而解。城市被看作是经济、技术、文化的先进形态，上海世博会的口号“城市，让生活更美好”，就是这种思路的总括。这种意识形态满足了民众自近代以来的强国梦和一部分现代化想象，所以显得颇有说服力。

二是国家权力系统的城市化。在经济增长和城市化的过程中，国家党政系统获得了更新其支配力的特殊机遇和技术条件，它们成为推动城市扩张的主体。在中国城市化过程中，国家的逻辑与资本的逻辑是无法区分的。国家（包括国营垄断企业在内）及其地方政府不仅是政治权力的主体，同时也是资本的主体。在国家和各级政府主导并推动的“产业化”、“市场化”、“城市化”过程中，主政集团掌握着全部国有资源、公共事业资源，也垄断着重要的经济产业和公共事业的经营权。在此前提下，它创设了一套政治经济体制，不但可以确保自身集团的主政地位和开发利益，也能确保国家整体经济增长，同时还创设了一套以“社会建设”为名，实际上遏制社会发展的社会体制。

支撑这两者的制度就多了：如根本制度层面的土地制度、户籍制度；还有各种中层体制：“农民工”体制、“开发”体制、“维稳”体制、“国际交流”体制，等等。这些体制，一方面为权力系统带来了可支付财富，用以换取庞大官僚集团、体制内知识精英的臣服和支持，另一方面，通过区隔市民与外来流动人口，市民有限地分享了城市开发利益，在某种程度上忍受了城市开发过程中的不公。

夏佑至：我注意到，在与城市化和现代化问题上，您表现出了左右开弓的姿态：一方面质疑那些以“现代化”为名进行的开发中包含的“形式上的不合理性和实质的非正义性”，另一方面质疑“各种在反现代、反西方、反普世价值或后现代等名义下出现的特殊主义、反面乌托邦等等的思潮和理论”。我也注意到，您质疑的这两种现象有一个共同点，就是从不同的方向“为一些不合理、非正当的制度和现象赋予堂皇的理由”。

陈映芳：中国学术界预设过一个“市场化、城市化导致城市中产阶级兴起，带来政治民主化”的理想路径，但事实上，市场兴起、城市发展的同时，“社会兴起、国家后退”的进程与人们想象的有明显的差距，我们看到了国家权力强势重组、社会面临重大危机的复杂局面。因此，学术界必须辨清城市化与“城市化运动”、市场化与“市场化运动”的根本不同。必须看到，“城市化运动”内含着反城市化的一面，“市场化运动”也有反市场原则的一面，而“社会建设运动”是国家主导的。一些以“国家现代化”为名义所推行的一些社会经济制度、文化教育制度，不仅与其他各国的现代化模式殊为不同，也与中国近代以来一代代政治文化精英及民众所追求的价值目标多有偏离。在这样一种“现代化”过程中，名实相悖的现象比比皆是，学2者应该保持足够的警惕。

从另一方面讲，在一些学者中存在着把“乡土中国”浪漫化的倾向，认为“现代化就等于西方化、等于现代病”，并将“乡土中国”视为反“西方现代性”、反美国的武器，进而强调中国发展的特殊性。这种倾向客观上会迎合权力系统拒绝政治现代化的需求，把社会的异常性加以正当化。而对作为价值目标的“现代化”的否定，也会导致将一百多年来中国民众对现代化目标的思索追求的努力虚无化，这样的主张也意味着对中国社会实现现代转变的潜力和可能性的某种否定。