沪版“延退”

□ 本刊记者 丁筱净 胡飞

沪版“延退”

□ 本刊记者 丁筱净 胡飞

三年前，上海市在延迟领取养老金方面“首吃螃蟹”，整个“试验”过程秘而不宣。三年后，当延迟退休已成定音，上海试点成果究竟如何，仍旧是个谜……

作为迄今为止我国在延迟领取养老金方面惟一进行实践探索的地区，上海的试水结果依旧是一个谜。

从2010年10月1日开始实施《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》（以下简称《试行意见》）的那一刻起，上海市就成为全国第一个在延迟退休方面进行探索的城市。而据人力资源和社会保障部社保研究所所长金维刚观察，三年后的今天，上海依旧是全国的“唯一”。

三年来究竟有多少人参与了柔性延退？面对各大媒体的追问，上海市人社局对试点实施情况三缄其口。在接受《民生周刊》记者采访时，上海市数所高校、科研院所的专家均表示对参与人数及情况不甚了解，唯一能够确定的是，“参与职工少之又少”。

“这次试点要解决的问题，是如何让上海主动要求延迟申领养老金的单位和个人没有制度障碍。”上海市人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）原副局长、新闻发言人鲍淡如接受《民生周刊》记者采访时表示，“我问过社保中心，他们说跟之前相比（上海市退休情况）没有太明显的变化。”

“政策限定太多导致该办法实行以来，真正办理柔性延迟申领基本养老金手续的人员屈指可数。”

“现在人社部正在研究制定延迟退休方案，我们不方便配合采访。”11月底，上海市人社局以此为由，拒绝了《民生周刊》记者的采访要求。

投石问路

很少有人知道，延迟申领养老金在试点展开之前，就已在上海放开。

“鉴于退休年龄的决定权在中央，所以我们在国家没有作出统一规定前，结合本市实际情况，先是对企业参保人员申领基本养老金注重实际办理申领的时间，而非硬性按退休年龄确定，即按照参保人员实际办理申领基本养老金手续时的养老金计发办法计发基本养老金，并从次月起领取。”2012年4月，上海市人社局回复时任上海市政协委员陈柳宏的相关提案时如此表示。

据《民生周刊》记者了解，在试点之前实际放开延迟申领养老金的几年内，上海市达到退休年龄却继续交保、未在退休年龄办理养老金申领手续的人数达到4—5万人，这在每年办理退休的18万职工中已占到足够多的比例，也足以引起政府的重视。这也成为《试行意见》出台的最主要依据之一。

另外，据参与《试行意见》制定的鲍淡如透露，2004年前后，上海市社保中心曾随机调查近万名于50周岁退休的女性，以了解她们退休后的再就业意愿。调查显示，在认为退休金不够支撑养老开支的退休女性中，有近40%的受访者表示愿意继续工作以填补家用。

“这说明社会有这个需求。”鲍淡如表示。2009年，上海市人社局开展针对试点工作的相关调研，调研方式一是分析数据库资料，了解达到退休年龄但继续交保、延迟养老金领取的人数；二是组织专家学者召开座谈会，讨论政策方向和边界。

“政策出台的法律边界我们很清楚，就是一定不能和上位法冲突。但在这个前提下，我们也想走出一条可操作的路子。”鲍淡如表示。

为了不与上位法产生冲突，上海市人社局在政策制定上下了一番功夫。因为省级政府没有私自改变退休年龄的权力，因此《试行意见》规定，办理柔性延迟申领养老金的职工及其企业，一方面继续缴纳养老保险与工伤保险，另一方面不再缴纳生育、工伤、医疗保险，医疗方面享受退休人员待遇，将退休制度“切割”处理；职工继续工作需要与企业签订的合同或协议，《试行意见》中将其规定为“工作协议”，从而与劳动合同区别化。

“所以办理柔性延迟申领养老金，并不是严格意义上的延迟退休年龄，而是介于退休和不退休之间的一种状态。这样既不与上位法发生正面冲撞，政策也比较容易出台。”鲍淡如回忆道。

曾对《试行意见》提出提案的上海市政协委员、上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员胡苏云认为，延迟领取养老金实际上就是延迟退休，“上海打了一个擦边球。”

在今年的上海市政协会议上，胡苏云与另外3名政协委员提出《关于申领养老金的年龄应有弹性和可选择性的建议》。在建议理由的第一句，他们这样写道：“上海实行的企业人才柔性延迟申领养老金的办法基本不起作用。”

四位委员认为，由于该制度只涉及企业参保人员中的技术人员，更由于该办法的前提是要在本人有意愿提出申请并与企业协商一致后，才可以延迟申领基本养老金，政策限定太多导致该办法实行以来，真正办理柔性延迟申领基本养老金手续的人员屈指可数。

胡苏云这样总结试点效果：“小众政策，投石问路，震荡不大。”

“小众政策”

政策究竟有多小众？办理人数“屈指可数”，又到底是多大规模？

政策实行后的前两个月，鲍淡如曾寻问过参与情况，结果是“参与的人不多，也就几百人”。后来，他不再关心数字，“因为它是一个配套政策，主体还没出来，配套很难发挥作用。”鲍提到的主体政策，指的是延迟退休政策。

上海柔性延迟申领养老金政策

虽经《民生周刊》记者多次沟通，上海市人社局始终未透露试点情况相关细节。据此前媒体报道，上海市人社局统计数据显示，截止2011年4月，上海全市共有200多名职工办理柔性延迟申领养老金。

另据上海财经大学社会与社会政策系副教授郑春荣回忆，上海市人社局官员曾在他参加的一个学术会议上表示，2011年上半年，上海全市共有300多名职工参与试点。

2012年6月，上海社会科学院经济研究所所长左学金在微博上透露，试点参与者“仅数以千计”。而据上海社科院人口与发展研究所副所长周海旺得到的数据，截至目前，试点参与人数约4000人。

普遍看法认为，参与人数之所以不多，主要是因为柔性延迟申领养老金不如返聘划算。“这个政策对企业和职工来说都不划算，参与人数怎么会多呢？”原上海市政协委员陈柳宏反问。

长期在某2000多人规模国企承担人事工作的陈柳宏告诉《民生周刊》记者，他所在的企业中没有办理柔性延迟申领养老金的员工。谈及原因，他认为，首先企业没有办理的积极性。如果想留住退休人员，可以先让员工办理退休手续，然后企业返聘。由于返聘人员有养老金收入，即使返聘后还在原岗工作，企业支付的工资也常常低于员工退休前所得。

此外，如果员工延迟申领养老金，企业还要继续为员工缴纳超过工资基数20%的养老保险和工伤保险，“对企业来说，用返聘方式留住员工节省了很多成本。”

陈柳宏分析，对于职工而言，养老金加上返聘工资，两份收入通常会比原工资略高，并且虽然多缴几年养老保险，但得到的养老金差别却很小。“从经济角度考虑，员工也更愿意选择返聘而非柔性。”

“虽然说延迟申领最终拿到的养老金会多一点，但实际上多缴少缴（实际所得）差得不多，那人家为什么要多缴呢？”左学金表示，若要鼓励延迟退休，“养老金的发放水平要和缴费的工资水平、缴费年限更紧密地挂钩，鼓励大家自愿延长缴费时间以得到更高回报。另外，养老金水平和在职工资要有比较恰当的关系。”

也有人认为，柔性延迟退休所面对的群体太小众。

早在2010年9月29日《试行意见》实施前，就有笔名为“陈小二”的作者在媒体撰文称，实行“柔性退休”说到底还是为了应对人口老龄化问题，可在庞大的老龄化人口中，具有高级技能、专业证书的人员毕竟是少数。既往的返聘制度，已经让很多此类专业技术人员在退休之后继续为大众服务。如果说真对缓解目前这种状况有用的话，只能是让工人们延迟退休时间。

“我们不强求多少人参与，试点实施进展缓慢是我们在政策制定之初就预料到的。其主要原因就是我们虽然规定了可以延迟申领养老金，但我们无法对返聘进行制约。事实上，不规范的返聘对试点冲击很大。”鲍淡如表示。

他认为，返聘存在许多不规范现象，最终会影响到员工的利益。“返聘工作很不稳定，关系较随意，目前也不受法律保护。如在返聘过程中发生工伤，没有工伤保险的赔偿，单位的补偿也难落实。合法的劳动关系是雇佣双方保持稳定的现代规范（劳动合同），为了一点经济利益选择返聘，对整个社会来说是不妥当的。”

目前，返聘是我国退休人员继续就业的主要方式之一。2007年智联招聘曾针对返聘做过一次网络调查，逾5000人参与投票。结果显示，75.7%的投票者所在公司存在返聘现象，其中30%左右的返聘员工从事咨询顾问类工作，50.4%的投票者认为公司支付返聘人员的工资比同岗位其他员工更高。

“返聘大量存在，恰恰说明退休年龄太早了。如果上海市在试点的同时能对不规范的返聘进行规范，我想试点的参与程度会好很多。”鲍淡如认为，企业返聘员工，应该跟聘用普通员工一样承担社会保险责任，“但这不是上海能够规范的范畴了。”

扩围流产

今年年初，上海市政协委员胡苏云等人在提案中提出：“目前在本市高校和研究机构中， ‘5060 ’教授退休高峰将要来临。不少老师经验丰富，年富力强，有愿望和能力继续作出学术和教学贡献，如能将柔性延迟申领养老金办法扩及于此，则更能发挥该办法的效能。”

曾有媒体报道，上海市在出台企业延迟申领养老金试行意见之后，下一步将出台针对事业单位人员的类似政策，但该消息再无下文。

“有些东西我们设想得很好，但其他部门考虑角度不太一样，所以最后这个文件没有出台。”鲍淡如说。他所说的政策，正是胡苏云曾经呼吁的、也是上海市人社局原本考虑制定的“事业单位试行专业人才柔性延迟申领养老金政策”。

事实上，《试行意见》出台之后，上海市人社局就开始了关于事业单位相关政策的调研制定工作。

据鲍淡如分析，许多产业的产、学、研结合遇到诸多问题，高校、科研院所的专业人才不愿到企业去创造价值，不舍得放弃自己事业单位的身份，因这个身份与他们的退休待遇相关。目前情况下，如果他们中途去企业上班，就必须让出编制。

“这导致现在学术研究成果无法很好地实现转换，事业单位的科研人才都只能私下参与项目，或出售一些科研成果。”

面对以上现状，上海市人社局确定了一种跨企、事业单位的政策思路：列出一些上海市急需的专业领域。这些领域的高校或科研院所等事业单位编制人员到达退休年龄后，可以延迟申领养老金。延迟期间到该领域企业工作，可保留事业单位编制。待延迟期结束后，可以在原单位办理退休，领取事业单位人员应享的养老金。

“后来这个文件没有出台，因为牵动面太大了。这样的政策其实是停薪但保留编制，这就涉及到编制、财政等部门，不像《试行意见》只在人社部门内部调整，不是我们一家能够决定的事。而事实上，其他部门考虑的角度也和人社部不太一样，征求他们的意见后，我们认为条件还不够成熟，以至最后政策没有出台。”鲍淡解释道。

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事实上，这一遭遇流产的政策还涉及医疗系统。据《民生周刊》记者了解，当时上海市人社局曾会同上海市教委、卫生局等部门研究事业单位试行专业人才柔性延迟申领养老金的可行性，并听取了部分央属和市属高校、中小学、三级医院、社区卫生中心等单位的意见。

“从调研情况来看，由于事业单位管理涉及到国家许多政策法规规定，同时也受机构编制、财政及管理体制等诸多方面因素的制约，由此，各单位对推进此项工作意见不一。下一步我们一方面拟会同各有关部门继续深化研究扩大此项工作实施范围的可行性，同时也将积极向国家主管部门反映，力求由国家研究试行具体办法，从而推动本市相关工作的进一步深化。”上海市人社局在给胡苏云等委员的回复中写到。

试点前途

上海是全国最早进入老年型社会的城市，老龄化程度在全国居首位。据2012年上海统计年鉴提供的数据，上海市户籍60岁以上人口占人口总数的25.74%，而通常情况下，一旦这一比重超过10%，即达到了老龄化的国际标准。

1978年，上海户籍人口期望寿命只有73.35岁；到2012年，这一数字已上升至82.41，平均每3.75年就增长一岁。而上海户籍人口的自然增长率从1995年到2011年连续17年呈负值，仅在去年由“负”转“正”。

伴随平均预期寿命的延长与计划生育、户籍政策的影响，上海市户籍人口老龄化程度不断提高，造成在职缴费人数增长缓慢，而养老人员迅速增加，形成养老保险基金收不抵支的局面。

早在2009年上海地方“两会”期间，时任市委书记俞正声在和政协委员座谈上海施政难题时，就首先谈到了这个问题。“来上海之前，有若干同志对我讲，上海钱多得很，用不完，我很高兴。来了之后发现，尽管看上去上海人均财力全国领先，但财政压力极大，主要原因正是社保的严重穿底。”其中养老金缺口，正是“穿底”的主要原因。

但这绝不是长久之计。上海作为全国最先变“老”的城市，其“柔”政遇冷，下一步怎么走？

“我问过人社局，‘这个政策你们不宣传，到底是推广还是不推广呀？’他们告诉我，就顺其自然发展。”陈柳宏反问，“那不就是放弃的意思吗？”

对此，鲍淡如表示，试点就是打开了一扇大门，“但是政府并不期待参与人数达到多少，这不是重点。”

长期研究社保问题的胡苏云表达了自己完善试点的思路：“柔性不一定是延迟，也可以是提前；可以延迟多得养老金，也可以对早退出的养老金打一定的折扣。这参考了国外的弹性退休制度，也是一种选择。”