需为打破户籍二元制创造条件

苗树彬

苗树彬 中国（海南）改革发展研究院 副院长

户籍制度改革历来被称为改革的坚冰区，一直因为争论大、分歧多、操作难而进展缓慢。当前，扩大内需、拉动消费最大的潜力是人口城镇化。在这个特定背景下，面对长期横亘在城乡居民之间这道难以逾越的制度“鸿沟”，必须主动创造条件逐步让城乡二元的户籍制度退出历史舞台。

户籍改革行难

户籍制度改革之所以进展缓慢，一个主要原因就在于无论是政府决策层，还是理论界，认识上尚存多方面分歧。

先改户籍还是先改公共服务。一种设想是把已经附着在户籍上的教育、医疗、社保、住房等基本公共服务逐步实现制度统一、水平大致均等后，再进行户籍制度改革。另一种思路是先进行户籍改革，再逐步解决城乡公共服务的差距问题。户籍制度背后不仅是城乡二元的公共服务制度，还有更复杂的土地制度、社会管理体制、财税体制等一系列制度安排，可以说是“牵一发而动全身”，确实需要有一个孰先孰后的改革路径安排。

改革重点放在大城市还是中小城镇。有学者认为，户籍制度改革的重点应放在中小城镇。因为大城市已经人满为患，不宜再降低户籍门槛。但也有学者认为，在中小城镇解决农民工市民化的成本比较低，但过于理想化。我国大中城市的集聚经济和规模效应，自然是流动人口的集聚地。两亿多农民工冲破户籍限制，涌向长三角、珠三角等沿海发达省市，就是最好的例证。

由中央买单还是地方买单。关于户籍制度改革另一个悖论是，中央政府不断出台政策和改革方案，但地方政府普遍缺少动力去做。地方政府缺乏积极性的根源就是地方财力有限，难以承担大量外来人口的公共服务，只能先解决本省或本市范围内的农村转移人口。

改革靠联动破局

从1997年起，户籍制度改革开始从小城镇破局，至今全国已经有近400个小城镇进行了户籍改革。2013年6月，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》提出，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

在中国，户籍涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育、义务兵退役安置、交通事故人身损害赔偿等各个方面。户籍制度演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。因此，要想进行户籍改革，就必须采取配套联动的方式。

户籍制度与基本公共服务制度的联动改革。近年来，各地户籍制度改革的探索主要有两种思路：一种方式是“以土地换社保”，让农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益，以获得城市户口并全面获得城市福利和保障。另一种方式是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利“含金量”，逐步让户口与福利脱钩。

户籍制度与农村土地制度的联动改革。在城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：一是农村征地强拆、补偿标准过低等问题；二是农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后；三是企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，而农村土地使用权不得抵押；四是由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城。借鉴广东、重庆、四川等地农村产权制度改革的相关成功经验，对迁移进城的农民，允许其在保留农村各项财产权利的情况下进城落户，不应以其放弃农村土地权益作为换取市民身份的条件。

户籍制度与公共资源配置的联动改革。人口城镇化严重滞后于规模城镇化，深层次的原因在于公共资源按行政级别配置，而非按人口规模化配置，并由此形成了公共资源配置向大城市集中，中小城镇公共资源严重不足的局面。大城市公共服务质量高和就业机会多，而农民工市民化安置成本高；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。即使放开中小城镇户籍，由于缺少优质的公共资源和就业机会，农业转移人口还是涌向大城市。

改革需阶段完成

未来5—8年，加快人口城镇化进程既是形成内需支撑中速增长的重要条件，也是社会转型的重大课题。只有通过不断进行政策与体制创新，在加快城乡一体化的进程中，逐步完成户籍制度的渐进式改革，才能让城乡二元户籍制度最终退出历史舞台。

户籍制度改革与城镇化进程大事记

2009年12月5日

中央经济工作会议：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

2010年5月31日

《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》：深化户籍制度改革，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

2011年6月8日

《全国主体功能区规划》：加快推进基本公共服务均等化，逐步将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。

2012年2月23日

《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》：今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。

2013年6月26日

第十二届全国人大常委会第三次会议：我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

推进城乡基本公共服务制度对接。加快建立流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的目标，为户籍制度改革创造条件，关键在于逐步推进城乡基本公共服务制度对接。先要在1—3年时间内完善体系，初步实现城乡基本公共服务制度的对接。不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，重点推进农民工养老、医疗和失业保险关系的全接续。第二步是要在3—5年内，实现区域间、不同社会群体间公共服务转移续接，初步形成全国一体化的基本公共服务体制。最后要用5—8年的时间，基本实现城乡、区域间基本公共服务均等化，实现“制度统一、标准统一、水平均衡”。

推进农地物权化的制度创新。以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”，尽快叫停“土地换社保”的歧视性政策。为此，需要进一步修订《农村土地承包法》等法律，确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质，并按照城乡建设用地“同价、同权、同收益”的原则推进征地制度改革。

实现公共资源由按照行政级别配置向按照人口规模配置的转变。第一，按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准，按照基本公共服务均等化的原则，实现大中小城镇公共资源配置均等化。第二，改革财税体制，加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能。第三，按照十八大“行政层级扁平化”的要求推动行政体制上的省直管市县，赋予市县在公共资源配置上的平等地位。第四，以公益性为重点优化国有资本配置，发挥国有资本在提升中小城镇基础设施、公共服务水平上的重大作用，在这个前提下，改善投资环境，激活社会资本在中小城镇的投资。