农村基层党组织创新社会管理的本土化累积及其创造性转换——基于浙江玉环县龙溪乡的考察分析

● 林兴初

作者系中共浙江省台州市委党校副教授

为有效解决农村社会管理中复杂多变的矛盾和问题，浙江省玉环县龙溪乡党委自2001年起探索农村基层党组织服务群众、服务社会、服务发展的社会管理新机制，不断健全完善全程办事代理制度，着力乡村两级全程办事服务中心建设，引导党组织和党员在为群众办实事办好事中创先争优。

一、“龙溪实践”：农村基层党组织创新社会管理的本土化累积

我们把多年来浙江省玉环县龙溪乡农村基层党组织创新社会管理的本土化累积归结为“龙溪实践”，即以服务型党组织建设夯实了农村社会管理的组织基础，以乡村两级全程办事服务中心建设奠定了农村社会管理的社会基础，以多平台社会参与机制建设扩大了农村社会管理的群众基础。

（一）服务型党组织建设：农村基层党组织创新社会管理的组织基础

1.抓核心——乡机关服务型党组织建设。龙溪乡在乡机关党组织中实施“凝聚力”工程，积极开展“廉洁高效强队伍，服务基层当先锋”行动。其一，全力打造“亲情服务、温馨龙溪”的机关党建品牌，积极开展“群众满意科室”评比、机关支部与村企支部结对共建活动，不断完善机关干部“六必访”制度。其二，以学习型党组织建设提升机关干部服务能力水平，在坚持对机关干部进行日常学习教育的基础上，还从强化机关干部的服务意识、效能意识、团队意识、廉洁从政意识入手，积极组织了多层次的专门学习培训活动。

2.抓重点——村级服务型党组织建设。龙溪乡在村级党组织中实施“分类提升”工程，深入开展“推动发展强堡垒，服务农村当先锋”行动。根据村级党组织班子情况将全乡20个行政村党组织分为一类支部（村党组织班子团结，战斗力、凝聚力强，村级事业发展突出）、二类支部（村党组织班子基本团结，战斗力、凝聚力欠强，村级事业发展处于被动应付状态）和三类支部（村党组织班子人心涣散，丧失战斗力，村级事业停滞不前），并分别制定创先目标，实行分类争创，积极实施“一类支部上水平、二类支部上台阶、三类支部变面貌”的“分类提升”工程。

3.抓发展——企业服务型党组织建设。龙溪乡在企业党组织中实施“编组共创”活动，大力开展“加快转型促发展，服务企业当先锋”行动。近年来，按照“围绕经济抓党建，抓好党建促发展”的思路，采取地域相邻、行业相近联合“编组共建”的方式，逐步实现了非公企业党组织的全覆盖，很好地解决了非公企业存在党建资源不足、组织力量相对薄弱、发挥作用难等难题，并通过“编组共创”，以5个编组区的核心企业为支点，带动62家规模以上企业开展创先争优活动。

4.抓特色——外来服务型党组织建设。龙溪乡在外来党组织中实施“磁石”行动，开展“爱岗敬业树形象，双向服务当先锋”行动。龙溪乡外来人员约1.5万，且来自湖北蕲春的近8000人。为做好外来流动人口服务管理工作，该乡在2007年初成立全省首个外来务工党建工作站——蕲春党建工作站。其一，“蕲春党建工作站”积极提供法律咨询、各类矛盾纠纷调解等服务，参与解决各类矛盾纠纷和外来人员诉求。其二，“蕲春党建工作站”积极推进“远教亲情通道”常态化建设，运用远程网络开展一系列“新龙溪人”服务活动，通过可视电话、网络视频和远程教育平台，既很好地为“新龙溪人”与家乡亲人特别是留守儿童搭建便捷、可视的沟通平台，弥补了亲情疏离的缺憾，又丰富了“新龙溪人”日常生活中的就业培训、文化娱乐需求，使他们又好又快地融入当地社会。其三，“蕲春党建工作站”通过走访面谈、双向约谈、集中恳谈等方式，深入掌握外来流动党员的思想、工作和生活等情况，充分发挥党员的先锋模范作用。目前，该党建工作站还加挂“新民服务站”牌子，服务对象扩展至整个龙溪外来人员。近年来，龙溪乡依托这一服务管理新平台，不断创新流动党员和农民工管理服务新机制，以“融入异乡当先锋、贴心服务作表率”为载体，充分发挥蕲春党建工作站党支部的磁石效应，通过心贴心的服务（采取“老乡服务老乡、乡邻管理乡邻、亲情感化亲情”的方式；设立新龙溪人应急救助关爱基金等），增强外来党员及外来人员对龙溪乡的归属感[1]。

（二）乡村两级全程办事服务中心建设：农村基层党组织创新社会管理的社会基础

1.以社会需求为导向构建服务平台。龙溪乡面对群众办事（比如办个证、交个费、领个执照等日常生活之事）经常碰到“门难进、人难找、脸难看、事难办”的情况，从2001年初开始探索实施“全程办事代理制”，“变群众跑为干部跑，变多次办为一次办，随意办为规范办”，并把这一制度称为“全程为民服务代理制”。2002年4月25日，中央电视台在新闻联播头条播出了龙溪乡这一做法，全程办事代理制迅速在全国各地得以推广。如今，龙溪乡群众只要将办事相关材料交到“全程办事代理室”，接下来无论程序有多复杂，涉及多少部门科室，承办工作人员会在规定期限内代为办妥后再送回群众手中。自龙溪乡实施“全程为民服务代理制”之后，这种便民、利民、惠民的举措已在龙溪落地生根，“办事到窗口，服务找干部”已深入人心，已成为群众办事的“直通车”[2]。

龙溪乡为完善全程办事代理制，先后推行“一三五”为民服务制、村干部坐班制、村情档案管理等制度，努力健全乡、村两级全程办事服务体系，积极打造服务品牌。其一，在硬件建设上要求标准化。制定村级服务中心建设标准，全乡20个行政村按照“十个一”（一个场所、一块牌子、一套制度、一本台帐、一部电话、一台电脑、一名以上代办人员、一套办事须知、一个公示栏、一张便民服务卡）的标准建设村级服务中心，统一视觉识别系统，规范服务标识、标牌和上墙制度，以明显的标识方便群众办事。扩建乡办事服务中心，整合公安、国土、税务、工商等部门站所服务资源，设置社会保障、村镇建设、党员服务等12个服务窗口。其二，在办事内容程序上要求透明化。乡级全程办事服务中心则将办事程序、所需资料、办结时限等信息在便民服务手册、服务网站、电子显示屏进行公开，建立办事网络服务系统，实现信息互动交流，方便监督管理。明确村级全程办事服务中心的服务项目内容，包括办类事项、代办类事项、陪办类事项、咨办类事项、调解类事项等5大类。其三，在办事结果考核上要求制度化。乡效能办负责对乡村两级服务中心工作情况的督查，定期组织群众评议、窗口互评、领导点评，同时聘请了部分县乡两级代表委员以及部分企业家作为服务中心的监督员，暗访、抽查办事服务中心办事质量、效率和态度，实施对办事服务的监督，每月初按服务中心办件总数的5%随机抽取服务对象进行回访，激励工作人员比素质、比服务、比奉献。出台《龙溪乡村级便民服务中心建设星级考评办法》，开展村级服务中心星级考评活动，从基础工作、运行情况、群众评议三方面对村级服务中心进行量化考核打分，并把全程办事服务纳入党建目标考核，考评结果每年书面通报，并给予相应的物质、精神和政治奖惩。

2.以方便群众为理念拓宽服务范围。龙溪乡通过整合基层站所资源和充分利用村级各种服务资源，引导各村（社区）将综治工作站、信访调解中心、文化俱乐部、远程教育点实行统一管理，积极发挥驻村干部、村干部和大学生村官等群体的作用，共同开展便民服务，延伸全程办事服务范围，把窗口服务拓展到企业、外来务工人员，将服务送进群众家门。如今，全程办事服务中心已不仅仅局限于窗口各项办事服务，还延伸到各类矛盾纠纷调解、就业指导、法律咨询、求助等服务。

3.以利民惠民为根本规范服务行为。龙溪乡正积极开展“五零”服务活动，大力打造和谐服务环境，让群众真正得到实惠。在服务内容上,乡党委、政府将审批项目和服务项目全部授权到全程办事服务中心窗口，代理办事项目从原先的47项增加到现在的91项，实现服务授权“零保留”；在服务流程上,实行“一窗口受理、一程式办事、一条龙服务”模式，简化办事程序，减少办事环节，中心工作人员直接面对群众受理，实现服务流程“零障碍”；在服务态度上,对不能办理或超越乡镇职权范围事项，做好解释工作，群众办理有困难的，服务中心负责协调，派专人代办或陪办，实现服务受理“零拒绝”；在服务对象上,选派业务能力强的业务骨干到服务中心，设立党员示范岗、青年先锋岗，实行无差别服务，实现服务对象“零差别”；在服务时效上,建立24小时工作日办理制和业余时间预约办理制，缩短办理时间，确保窗口服务高效运转，实现服务事项“零积压”。就2010年而言，龙溪乡全程办事代理窗口共受理办事申请2317件，办结率达98.5%，群众满意率为98.2%，一次性办成率达86.6%，群众回访满意率为100%。

（三）多平台社会参与机制建设：农村基层党组织创新社会管理的群众基础

1.本地人员的“民主恳谈与听证”制度。龙溪乡充分运用“民主恳谈”这个重要载体，不断畅通公众的利益表达渠道，对涉及群众切身利益的重大项目、乡村重大事项决策，积极推行决策听证会、民主恳谈会、矛盾协调会制度，在乡村两级党组织的领导下，召开会议，通报情况，提案质询，释疑论证，形成了“有事把群众请来听证，无事到群众中去恳谈”的良好民主氛围，让广大群众与党员干部直接交流，积极引导群众依法有序参与到公共事务的管理、决策、监督中来。

2.外来人员的“圆桌议政”制度。为引导外来务工人员积极融入龙溪乡，积极探索实施外来人员“圆桌议政”制度（即对公共政策，特别是涉及外来流动人员利益的政策出台前、实施中，或对社会关注的外来流动人员热点、难点问题，采取决策层与“议政员”平等交流、信息开放的协商对话形式，修正和完善相关政策），进一步为外来流动人口提供参政议政的制度平台，不断拓宽其诉求沟通参政议政等渠道。“议政员”不仅把“老乡”的诉求上达各党委政府，而且也把党委政府相关的政策下递给“老乡”，还参与本地人与“老乡”之间纠纷的调节和沟通，甚至他们还被推荐为党代表、人大代表、政协委员以及人民法院陪审员等，积极行使参政议政的话语权，充分表达外来人员的利益诉求。

3.党代表工作室。龙溪乡根据“有利于党员群众向代表反映情况、有利于代表开展活动、有利于扩大工作影响”的原则，把党代表工作室建在交通便捷、人口集中的地方，并将所辖区域划分为单元网格，实现组织全覆盖，创建了“群众——代表——党委”三方的互动参与平台，进一步畅通了基层党组织与群众联系的渠道，不断夯实了农村社会管理的群众基础。党代表工作室通过定期接待、民主恳谈、调研视察、建言献策、学习交流等活动，发挥了党代表联系服务党员群众、收集和反映社情民意、参与党内重大事项决策等作用，推动了党组织对社会问题的解决，化解了社会不稳定因素，创新了社会管理方式。

二、“民生·民主·法治”：农村社会管理的创造性转换

龙溪乡的实践无疑是基层党组织创新农村社会管理科学化水平的一个蓝本，是对传统农村管理模式的主动革新，在农村社会管理的内容、主体和方式等方面进行全面创新，并把“民生、民主、法治”作为提升农村社会管理科学化水平的核心价值所在，形成了农村社会管理服务新格局。其要旨就在于：通过对党的基层组织资源的整合,增强了农村基层党组织的凝聚力、向心力和战斗力,巩固了党的执政基础；通过对农村公共服务水平的提升,切实地改善了农民的生产生活条件，促进人民安居乐业，增强了群众满意度和幸福感；通过对民主协商机制的制度规范化，畅通了群众利益表达渠道，维护了群众合法权益，实现了农村社会和谐稳定。

（一）注重农村社会管理目标现实化，强化党在基层科学执政，实现社会管理从“强化管制”向“优质服务”的根本转变

龙溪乡的社会管理创新目标自始至终立足于农村的实际和农民的需求，从保障和改善民生、切实维护群众利益入手，为群众提供更直接、更高效优质的服务，体现了党在基层科学执政理念，提高了农村社会管理的科学化水平。龙溪乡扭转了“重管理轻服务”、“重经济轻民生”的做法。

（二）注重农村社会管理主体多元化，强化党在基层民主执政，实现社会管理从“为民做主”向“人民民主”的根本转变

从龙溪乡的实践来看，有效的社会管理应该是多元主体参与的管理，在基层党组织的领导下，充分发挥农民、企业和社会组织的积极性,实现多元主体共同参与管理社会，夯实了社会管理的民主基础，体现了党在基层民主执政理念，提高了农村社会管理的科学化水平。其一，探索建立形式多样的民主参与协商机制，完善社会各群体参与社会管理的渠道。其二，完善群众监督评价社会管理工作机制，不断引导群众参与到社会管理和服务过程中来。其三，建立不同社会主体间民主平等的社会合作机制，实现社会各群体在多元化的社会中和谐共处。

（三）注重农村社会管理理念制度化，强化党在基层依法执政，实现社会管理从主要“依靠政策管理”向“依法治理”的根本转变

坚持社会主义法治理念并强化落实法治化的社会管理，是当代中国加强和创新社会管理的必然选择。龙溪乡在社会管理创新中积极贯彻民主法治理念，用制度化来处理社会各群体利益问题，从党委政府到社会民众都致力于树立起法治信仰和法治习惯，把政治经济社会生活纳入制度化轨道，体现了党在基层依法执政理念，提高了农村社会管理的科学化水平。其一，建立社会管理和服务工作的长效机制,实现社会管理和服务的常态化、机制化。其二，在创新社会管理机制的基础上，整合社会管理流程，强化服务功能，以群众需求为导向，整合管理职能和社会资源，推进“一个流程服务到底、一个平台整合资源、一个中心服务群众、一个机制监督落实”的运行机制，形成“一站式”、“一条龙”的规范化服务体系，做到了依法高效规范办事，夯实了社会管理的平台基础。

三、总结性评述

龙溪乡所进行的农村社会管理创新，实际上在某种程度已经表明了国家在农村基层社会治理的创新方向所在，体现了基层党的领导、群众自治、依法办事三者的有机统一，是农村基层党组织在创新社会管理中的科学执政、民主执政、依法执政的生动实践，也为我国农村基层党组织提高创新社会管理科学化水平提供了很多有价值的启示，但这一实践模式仍有一定的提升空间。

首先，就宏观层面而言，要加强顶层设计，健全农村基层社会管理体制。当下，中国社会管理体制改革必须要与其他体制改革相配套，要有顶层制度的设计理念，否则就社会管理而社会管理是改不下去的。因此，中央就要进一步严格界定乡镇(街道)社会管理的权力边界和责任范围，将乡镇(街道)社会管理的权、责、利以法律的形式确定下来，健全农村基层社会管理体制，着力理顺条块关系和权责不对称等突出问题。要按照城乡统筹的要求，推动党的组织资源、社会管理资源向农村倾斜，着力构建起以基层党组织为核心的基层社会管理体系[3],为农村基层党组织创新社会管理提供法律支撑和制度保障。

其次，就农村基层党组织自身而言，要主动适应社会需求变化，提高农村社会管理的能力和水平。龙溪乡作为沿海发达地区的农村，随着农村社会快速转型，农村社会管理内容也在不断变化。当前，突出表现为：利益主体日益多元化，社会各群体的利益诉求不断多样化，这就对农村基层党组织提出了新的挑战。为此，农村基层党组织就要主动顺应形势变化，积极承担起社会管理、公共服务等职能，从组织机构设置、队伍建设和工作机制等方面入手，切实加强农村基层党组织自身建设，着力提升农村基层党组织的社会管理能力，通过对多元治理主体价值观念、组织结构、利益结构的有效整合，从而实现党在农村社会管理体制中的领导地位[4]，不断提高社会管理科学化水平。

再次，就治理理念而言，要完善公众参与机制，创新农村基层社会治理模式。从龙溪乡的实践看，已呈现出多方参与、共同治理社会事务的发展态势。但农村社会管理的各种组织资源及其治理理念、途径、方式还有待进一步整合，多元治理中的离散、冲突现象仍有不同程度存在。因此，农村基层党组织就要有效整合各种资源，积极培育农村自治力量和社会组织，不断提升群众自我管理的能力水平，通过建立有序参与机制和利益均衡机制，主动引导社会组织和公众依法有序参与社会管理，并要不断开放农村社会公共事务的管理空间，最终使农村社会管理成为以党和政府为主导、民间组织为中介、村民自治为基础、农民群众广泛参与的互动过程，在互动过程中，通过合理的截取、理性的表达及制度化的保障[5]以确保治理的民主化和科学化。

[1]龙溪乡蕲春党建工作站资料汇编[C].2011.5.

[2]龙溪乡全程办事服务中心资料汇编[C].2011.5.

[3]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会管理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）.

[4]陈晓莉.农村社会管理中基层党组织的社会整合功能[J].理论探讨，2011（3）.

[5]杨春福.善治视野下的社会管理创新[J].法学，2011（10）.