制约农村基本公共服务水平提升的瓶颈与化解之道

吴大兵

（重庆社会科学院，重庆400020）

在推进新型城市化过程中，提高基本公共服务水平，是体现社会公平正义、让改革红利惠及广大民众的根本需要。党的十八大报告多处论及，并从统筹城乡发展的角度，提出了改进“公共服务”、“推进城乡一体化”的要求。现实是，相对于城市的快速发展，我国农村基本公共服务的水平还相当低。尤其是在供给程度、运转过程、供给主体、制度落实等方面存在的“瓶颈”制约，应引起我们足够的重视和反思，并努力寻求促进农村基本公共服务水平全面提高的路径。

瓶颈一：品质不高——需加大基本公共服务的投入

随着我国经济社会的快速发展，人民群众对公共服务的水平寄予更高的期许。尽管在事实上，近年来我国农村基本公共服务建设也取得较大进步，但相对于城市而言，在推进的实践过程中，不仅发展的理念上、存量上存在不足，在供给的品质上更有待普遍的提升。

从农村基本公共服务的供给量上看，一方面是总体上的不足。具体体现为总量上的不足和质量上的不高。面对广大农民日益增长的物质文化生活水平的需要，这些不足和不高已成为阻碍农村发展新的制约瓶颈。如在基础设施建设上，交通设施、通讯设施等，“有”而不“通”的状态依然严重；农田水利设施维修不力、新修不足，农业科技不少地方还是纸上谈兵，农业机械化基本是有“机”难“化”或无“机”不“化”。公共文体活动实施方面，一些乡镇有零星的安排，但大部分村庄还是空白。公共卫生医疗方面，医院建设设施明显不足，一般的县城几乎没有甲级以上医院；乡镇、村庄的卫生院（或站）建设陈旧、设备简单、医生缺少，远远满足不了老百姓的需要，“看不起病”、“看不了病”、“看不出病”的现象依然存在。乡村建设方面，既无规划，更没项目，当下村舍建设几乎乱象丛生，配套服务也只是农民工进城才可以看到和感觉到的待遇。义务教育方面，优质教育积聚城市，少儿中心几乎是城市的专利。“择校”总是迈不过的坎，等等。另一方面，与农村基本公共服务建设“不足”相反的，是惊人的“过剩”。具体体现为资源配置上分布的不均和结构上的失衡。这一失衡不仅直接体现于城乡公共服务各个方面的明显差距，在本已缺失的农村，其内部配置也存在诸多问题，尤其是在不良政绩观的作祟下，为树立一些所谓的先进、典型乡镇、村舍，一些地方重“硬”轻“软”，重“形”轻“实”，做表象工程。更为过甚的是，一些地方肆意把大部分仅有的公共服务资源都集中在某一乡镇或村庄，这势必侵占了其他乡镇和村庄应有的公共资源。造成仅有资源的一方面严重浪费，另一方面需求严重不足。因而，我们一边可以看到A乡的亭台楼宇、草坪、操场以及宽如迎宾大道似的公路，在另一边的B乡则依然是自然的村寨、村落、泥泞小道。

产生上述问题的根本原因，有两个方面：一方面，从供需的关系上看，不能排除在公共服务本身供给的总量上确实还有很大的不足。我国正处于全面建成小康社会的关键时期，国力还难以满足各方面的需要。这需要我们坚持“发展是第一要义”来不断解决。另一方面，从实践运行上，我们更应该看到传统城乡分割观念的阻扰、不正确政绩观的作祟、科学规划的缺失等非经济因素的严重影响，这些也是至关重要的。

加大农村基本公共服务的投入，促进其品质的提升，一是从观念上，应坚持协调发展，城乡统筹。科学发展要求协调发展，实现城乡间的协调共进。现实是两者“待遇”殊异，城市居民的“生老病死”、“衣食住行”乃至“吃喝拉撒睡”基本都有较为健全的公共服务体系来保障。而农民同为“公民”待遇却为何如此不同？观念转变至关重要。科学发展要求，树立民生的观念、公平正义的理念、均衡供给的理性、城乡共进的理念。二是从战略上，应当系统考量，整体设计。基本公共服务，是在经济社会发展过程中不断衍生的，长期以来我国农村基本公共服务更多是农民自主承担实现的，因而无论是发展的进度还是本身的质量各地的差异性都极大，这本身不是问题的根本所在，根本的在于从中央到地方目前尚未有提高农村基本公共服务的系统设计。比如城市有市政，乡镇、村庄何曾有过“乡政”或“村政”，既然这个都没有，何来乡政、村政建设？因此，在系统设计中要把农村与城市公共服务体系的建设结合起来，从目标、布局、路径等做周密的顶层设计和制度安排。三是从实现路径上，还需因地制宜，重点突破。农村公共服务是一项系统工程，农村更是一个广阔的天地，实现均衡发展是社会公平正义的诉求，但在当前我国国力有限的特定条件下，我们还不能做到遍地开花结果。因地制宜、有的放矢，才是最佳选择。特别是要结合我国地区性差异与特色，找准突破口，实施可行的项目，通过切实的路径和手段，真正让老百姓享有平等的公共服务，分享改革发展的成果。

瓶颈二：功能闲置——应切实优化公共服务运转机制

如果说供给问题的解决是提高农村基本公共服务水平最基础、最根本的问题，那么现有基础设施功能的有效发挥，则是“供给”这一根本问题的目标所在。就当前来看，我国农村基本公共服务在基础设施这个硬件建设上的成就是有目共睹的，但基础设施功能发挥不够的问题还相对严重，并日益成为政府的“心病”和民众的“鸡肋”，如何解决，亟待努力。

公共服务基础设施功能亟待发挥，突出地表现在两个方面。一方面，现有基础设施闲置。集中体现于公共文化设施（如阅览室、农家书屋）、便民服务设施、基本服务设施（如农技学校、法制学校、人口学校、文明礼仪学校、现代远程教育学校、乒乓室、棋牌室等）、部分养老院、农村卫生院等等上。这些闲置的状况，一是设施空置，无人使用，如远程教育设备，不少地方由国家统一配备的设备几乎还是原封未动。部分农村中小学由于学生人数的急剧减少，也出现空置现象。二是设施使用率不高，如卫生院的床位，基本无人住院，需住院者大多到县城以上医院去了；养老院，仅有部分孤寡老人；农家书屋，看书者寥寥无几。三是设施根本无法使用或项目无从开展，如某某学校类设施，因人力、物力等的制约，大多从没开展、也无法开展。另一方面，现有公共服务资源被任意挤占或挪用。具体包括硬件设施、基本功能和拨付经费三个方面：一是硬件设施的占用，如一些社区服务中心被占为他用，体育场成晒谷场、图书室成杂物间等，屡见不鲜。二是基本功能的占用，一些采取市场化运作的公共服务设施和场所，特别是有关公共文化设施和场所，由于在管理运行中缺乏相应的有效监督制约机制，结果往往忽视了对公共服务设施基本功能的正确认识，常常出现通过出租、改变用途等来谋求经济效益最大化的现象，造成公共服务资源自身功能性质的异化。如一些文化站、文化活动中心被挤占、挪用，变成少数人赚钱的工具。三是拨付经费的挪用，在目前的社会经济发展过程中，地方政府往往将更多的人力、物力和财力投放在地方的经济建设中，从而无形中挤占了农村公共服务支出，导致农村公共服务供给不足、质量低下。更有甚者，直接将拨付于公共服务的专项资金挪为他用，或搞基建或买设备等，并以虚报、假报来搪塞应付。

产生上述问题的根本原因有两个方面：一方面，是管理机制没有跟进。包括管理观念、方式、策略等的缺失和不顺。最突出的是，近年来，随着城镇化的推进，农村大批青壮年劳动力涌向城市，“空巢”村、“留守”村成为农村的新状况，并促成村舍的迁移和合并。而受公共财政项目主导，政府的公共服务事项并没有随着农村社会结构的变化而顺势作出相应的调整。这样，一些地方不同程度地出现了服务对象缺失和服务设施闲置的现象。另一方面，是忽视了民众这个主体自身的诉求。现实常常是，在公共服务的供给上，政府更多重“建”轻“用”、重“量”的增长轻“质”的提高，有些甚至与群众需求不吻合，从而导致部分公共服务资源利用效率偏低，造成浪费。相反，对群众诉求较高的公共服务需求，却每每不重视或不落实。

促进农村基础设施功能的发挥，就要切实优化公共服务的运转机制。一是要科学规划。特别是要适应统筹城乡发展的需要，适应农村人口机构变化、农村生活生产方式变化的需要，科学规划好落实好农村基本公共服务基础设施的布点，体现出前瞻性。同时，项目建设应当有效整合，以达到节约土地、降低投资和方便群众三者的统一。针对当前资源闲置的情况，可考虑在公共财政投入数量不改变的前提下，根据具体情况适当合并一些农村学校、农村基础设施、农村卫生院，集中利用并优化基本公共服务资源。二是要规范管理。进一步完善各项管理制度，理顺公共服务运转程序，使责任明确，方案细致，操作可行。严格按制度办事，特别是要做好农村基本公共服务项目、资金的落实监察工作。三是坚持走群众路线，切实满足群众诉求。特别是在公共服务的规划、建设和应用管理过程中，要注重联系农村实际、倾听民意，增加农民话语权。当前，可借助群众路线教育活动的契机，建立起科学的公共服务绩效评价体系，提高公众满意度。四是完善人才保障。人才是农村公共服务除资金、技术、制度、政策外，最重要的保障。应通过人才保障措施，提高公共服务能力，使事情有人办，设备有人用，技术有人教，知识有人传。

瓶颈三：供给主体单一——亟待创新服务供给主体模式

在提升农村公共服务水平建设中，供给主体起着最为关键的作用，在传统公共服务供给理论中，一般包括政府供给理论和市场供给理论，具体演化为政府包办型模式、政府主导型模式、农村自主模式、多元社会力量参与模式等。在我国广大农村地区，基本实行的是政府主导下的多元社会主体参与模式，但这一模式还有许多不完善的地方，亟待优化。

公共服务供给主体模式应当创新，现行模式的不足突出地表现在两个方面：一是政府提供公共服务的不足与失灵。具体来说，政府主要通过供应、补贴、公共生产和管制四种方式来调节自己的行为，以便为公众提供应有的产品和服务。然而问题也由此产生，一方面，政府本身的财力、物力和人力有限，不可能满足“公共服务”这个庞大的系统需要，从而表现出自身的不足。另一方面，我们还应该看到，当公众把公共产品的供给交给官员组成的政府后，政府会代表他们做出最佳公共选择吗？事实上，政府也存在低效率运行的可能性，政府也会失灵。如政府官员垄断了公共产品的供给，使得竞争缺乏；政府部门的行为不能以赢利为目的，其结果是，一方面政府不会把他们所提供的公共产品的成本努力压缩到最低限度，社会支付的费用可能超出了社会本应支付的限度。另一方面必然会出现机构臃肿、人浮于事的现象，造成政府效率低下。政府官员缺乏监督，政府所做出的决定有可能利于官僚主义而不利于公众，进而导致寻租行为的存在。二是市场提供公共服务的失灵。当政府提供供给无法解决问题时，我们把供给交给市场又将会是什么样呢？就市场供给的运行机理，英国著名的政治学家和公共管理学家帕特里克·敦利威为人们提供了可能产生搭便车的七种情况：团体行为关注不可分割的收益、团体行为关注非排他性收益、个体参与和供给不相关、不加入的行为难以辨别、对不加入者实施惩罚的概率较低、从不加入行为中很少能获得反向模拟效果、其他潜在成员采取合作行为的不确定性。上述这些多重约束说明，单纯地依靠市场无法解决公共服务选择中的公众进出权问题。事实上，根据外部性理论的分析，当某种产品存在正外部性时，市场中该产品的产出往往低于有效的产出水平，因此，市场对于纯粹公共产品的配置是缺乏效率的。[1]

产生上述问题的主要原因有三个方面：一是观念问题。从现实来看，城乡二元社会结构是基本事实，公共服务城乡一体化的发展更多还是观念形态的东西，真正转化为现实还需要很长时间的推动。二是我国在农村公共服务管理方面的体制、机制还没理顺。特别是制度总体设计缺失，进而在具体的运行模式上大多还是政府包办型供给，政府主导型的模式尚未完全建立，市场供给型也仅仅是在起步或探索中。三是没能有效激发和调动社会力量的参与。一方面是没有有效激发和调动广大群众的积极参与，如果说硬件投入上，在农民经济基础较差的时候可依靠政府的支撑，那么在一些软件服务上，是完全可以吸纳广大民众的参与的。另一方面，社会组织力量的参与有限，归因在于当前我国社会组织不发达，热衷于社会公益的社会组织更是不多。

促进公共服务供给模式的创新，最重要的是要建立起完善的以政府为主导的社会多元参与供给模式。这也是对借鉴德、美、日等发达国家的“三方共负型”福利模式的发展。优化这一模式，一是要优化发展环境，激发社会合力。政府在做大做强自己经济实力的同时，还要始终体现公平与正义的要求，努力改变城乡二元户籍制度，努力谋求城乡公共服务建设的均等化发展；稳步推进新型城镇化建设，建立以工促农、以城带乡，工业反哺农业、城市支持农村的战略。二是发展社会组织，创造服务动力。纵观西方国家社会发展基本经验可以得出这样的结论，社会组织的有效参与是公共服务水平提高必不可少的要素。当前，我国社会组织还不发达，积极培育、壮大和引导社会组织的参与，是提高我国农村基本公共服务的重要路径。三是促进产业发展，增强民众自力。农村公共服务传统观念是政府全买单，提供社会公共服务是政府应尽的责任。但在庞大的社会管理中，政府是无法事无巨细全部包办的，农民自身的造血功能，依然是我们不可或缺的路径选择，但问题的本质是政府要积极为老百姓的造血功能创造有利条件，使他们能造血、造好血。就当前来看，尤其要通过进一步改革农村土地制度，改革现行的农民工体制等，大力促进农村产业发展，促进农业现代化。

瓶颈四：制度分割——要有效整合相关公共服务制度

在发展的进程中，制度建设是具有全局性和根本性的。随着我国经济社会的发展，为保障农村基本公共服务建设和发展，相关制度的建设成就是巨大的，但应该看到各项制度由于形成于不同的时期、所要达到的目标不一样等因素，其内容势必存在相互不一致、要求不一样等情况。为保障农村公共服务有限资源的充分利用，整合现行相关制度显得尤为紧迫和重要。

现行相关公共服务制度需整合，突出地表现是缺乏整体设计、条块分割，并出现制度间的不协调乃至相互掣肘情形。如在医保制度方面，一是城乡分割。城乡医保制度不同，发展程度各异，一系列固化城乡分割的社会政策（包括户籍政策、劳动就业政策等）拉大了城乡医疗保障的差距。二是地区分割。由于各地在“试点”之初拥有较大的自主权，对于同一医保制度，不同省份、地区甚至不同县的具体规定均存在明显差异，通常表现为发达地区的缴费水平更低、财政补助更多、待遇水平更高、全民医保发展更快。三是制度分割和人群分割。三大基本医保制度分别覆盖不同的人群，在参保原则、统筹层次、筹资机制、保障水平甚至主管部门等方面各成体系，存在着诸多不同。这种多元分割及“碎片化”，使现行制度体系还不能满足全民医保的基本要求。[2]再如在养老制度方面，我国的养老保险制度针对群体不同，主要是城镇的职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度和城镇居民的社会养老保险制度。总体看来实现了全覆盖，但这些制度无论是内容上还是目标要求上差异性都很大，如何衔接好这些制度还是一个问题，显然这就需要制度的整合来实现。实际上，在义务教育、公共服务设施、农村就业保障等方面的制度设计，特别是实践操作面上的规则和条例，都存在着诸如上述提到的这样或那样的问题。因此，当前实际而有效的办法是，各地政府要把现行中“碎片化”制度像拼图一样拼起来，使公共服务资源有效发挥最大效益，切实满足人民群众的需要。

产生上述问题的根本原因有两个方面：一方面是，长期以来习惯性的工作方式和思维方式制约。大多制度都是随着实践的发展和进程而制定的，其时效性、针对性较强，但缺乏整体的设计和全盘的考量。另一方面是，条块分割行政管理体制的制约。在公共服务的每一领域，名义上是政府总体把控、统筹协调，但在实践中常常同一公共服务会分割成不同的部门来提供或管理，进而不同部门为工作的开展和落实自然从自己的角度就同一科目制定出不同的制度，因此，“碎片化”的制度状况势必成为必然。

促进公共服务相关制度的整合，主要是做好三方面的工作：一是提高思想观念认识，做好顶层设计。当前不少制度都是源于在改革初期采取“先试点，后推广”的思路制定的，因而缺乏清晰的目标和长远的规划。因此，现在更需要坚持和落实科学发展观，从顶层设计上作出科学的安排，体现前瞻性、系统性。在具体操作层面也当运用系统科学的理论，使各项制度、各种计划和方案切合实际，彰显合力，避免“碎片化”现象再现。二是完善既有制度，促进制度科学。特别是要适应经济社会发展的需要，对原有制度不合理的地方进修调整、不适宜的地方进行修正、不完善的地方进行补充，努力使各项制度日趋科学。三是清理现行制度，整合既定制度，发挥制度功能。尤其要对制度与制度间所存在的重复、不协调乃至冲突，进行认真清理，进行修正和整合，使其规范，绝不能因制度的缺陷而损失或伤及群众的正当公共利益的实现。

[1]于凤容．我国农村公共服务供给模式问题研究[D]．吉林大学，2006．

[2]申曙光，李亚青，侯小娟．医保制度整合与全民医保的发展[J]．学术研究，2012，（12）．