统筹目标视阈下的区域化党建

2013-12-20程勉中

理论导刊 2013年12期

程勉中

（江南大学，江苏无锡214122）

解决基层党建深层次的问题，迫切需要通过大胆创新体制机制，探索凝聚社会的新方式，形成整合社会的新载体，增强城乡基层党组织的统筹和引领发展能力，实现党组织融入社会、服务社会、凝聚社会、整合社会的战略目标。区域化统筹党建的创新思路，就是在这样的背景下提出来的。

一、区域化党建的动因分析

1.区域化概念。区域是一个普遍的空间概念，由于其内涵的丰富性、问题的复杂性、类型的多样性和发展的动态性，目前已成为多学科共同研究的对象，但各学科在研究中对其有着不同的理解。地理学把区域定义为地球表面的地域单元，表示某种或某些性质相同的区域；[1]政治学把区域看成是按行政权力覆盖面而划分的国家管理的行政单元；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落；[2]在经济学中，由于区域是一个客观上存在的，又是抽象的人们观念上的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面的任何一部分、一个地区、一个国家乃至几个国家均可称为一个区域。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考察的一片地区”。[3]概括来说，区域是按一定标准划分的、连续的有限空间范围，是具有自然、经济、政治、社会、文化等特征的某一方面或几个方面的同质性的地域单元。区域是一个地域综合体，集中体现了一定地域范围内的人地关系。[4]关于“化”的理解，一般认为，“化”作为后缀，加在名词或形容词之后构成动词，表示转变成某种性质或状态。区域化概念首先产生在经济领域，它是伴随当前世界经济发展的基本趋势，即经济一体化而出现的。经济一体化表现为经济全球化和经济区域化两个方面。

2.区域化党建产生的动因。区域化党建研究中的“区域”概念界定，属于一般意义上的“区域”中较低阶次的范畴，即“区域”中的部分地区，或称“次区域”、“小区域”，是具有区域属性的特殊概念。在城乡基层党建的统筹实践中，一般从县（市）、区和镇（街道）两个层面上进行区域化党建的探索，探索的重点目前主要集中在后者。原因有四：一是符合区域经济发展水平和人口数量分布的实际情况，可以较好地集中党的现有社会资源来推进统筹城乡基层党建的进程，有利于把党的建设与社会建设有机地结合起来，以区域化党建推进社会管理创新，从体制机制上去解决问题、寻求对策；二是有党章的规范依据作保障。《党章》明确规定了党的地方组织和基层组织的建立和职能。“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”[5]这是党章对党的基层组织地位、作用的正式规定。加强和改进党的基层组织建设，是实现党的领导的重要组织保障；三是与基层党组织的功能定位相适应。基层党组织的功能定位是基层党的建设的一个核心问题。长期以来，基层党组织的功能在实践中大多着重于从本单位自身的角度就党建抓党建，没有从实质上突破党建工作党内循环的格局。这种做法被一些学者称之为“小党建”。[6]党的十七届四中全会提出，基层党建“必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面、增强生机活力，使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。[7]24这赋予了基层党组织更加明确的新的功能定位，促使以往的自我循环式“小党建”模式开始向区域化大党建转型；四是与构建城乡统筹的基层党建新格局的目标吻合。十七届四中全会提出了“促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”[7]28的统筹城乡基层党建工作的目标要求。在探索区域化党建的实践中，从解决实际问题入手，充分尊重基层党组织的首创精神，整合城乡党建资源、扩大组织覆盖，完善组织设置，健全管理体系，发挥功能作用，有利于完善党的领导方式和改革基层组织治理模式，实现城乡协调、上下互动，更好地促进新格局形成。

亨廷顿认为，“身处正在实现现代化之中的当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”[8]组织在现代国家治理体系中具有至关重要的地位与作用。传统党建的特征主要体现为三方面：一是严密的组织体系和严明的纪律性，主要通过党建体制的构造来实现，旨在确保党的组织统一和政令统一；二是党和社会的紧密联系和高度融合，主要通过基层党组织的设置来实现，旨在确保党对社会变动的敏感性和强大的动员能力；三是党的建设与经济社会结构相对应，主要围绕党的中心任务和社会形势来展开，旨在确保党的组织活力和适应能力。[9]6在发展社会主义市场经济的今天，“单位制”模式的解体弱化了党对各种单位组织的政治约束力，也使党的基层组织与社会组织的关系发生了深刻变化。“社会”从“国家”这一领域中凸现出来，成为一个独立的领域，摆在政党面前。由此可见，区域化党建产生的动因源于两个方面：

首先，区域化党建是党组织建设适应单位制解体的产物。当市场经济下资源和权力分散以后，在社会层面上，只有依托区域才能把分散的资源和人口集聚起来。在政治层面上，国家权力向社会的渗透在很大程度上将从依靠“条”转向依靠“块”。这意味着，只有依托区域才能把整个社会重新组织起来，区域从而成为社会整合的基本单位。[9]8基层党建之所以遇到问题，关键是基层党组织的功能和组织架构不能适应基层社会的发展变化，出现了脱节和空转现象。当前，城乡社会的公共需求正在朝着多元化和复杂化的方向发展，传统的党建工作网络已经不能适应新的社会经济结构下群体公共利益的需要，党组织要拓展其工作空间以及在更大程度上获得社会的认同，就需要新的组织结构的支撑，党为实现对社会的领导必须完成组织形式的社会化转型。这就要求党的基层组织要在新的社会管理模式和流动的社会形态下，探索一种不同于传统单位制的组织结构，建立起覆盖面广、纵横交错的网络型组织结构。

其次，区域化党建是党组织为了适应其功能拓展的时代之需。人们社会生活领域的变化与经济领域的市场化、政治领域的民主化和价值领域的理性化有着正相关的互动关系，社会经济结构的变化引起了社会价值取向的转变。同时，社会经济体制改革导致了社会利益格局的调整，基层社会矛盾出现了一些新特点，这就要求城乡基层党组织的工作空间也能相应拓展，以适应社会的需求。区域化党建的产生可以视为社会转型背景下社会生活领域巨大变化的一个产物。新形势下如何发挥基层党组织的桥梁和纽带作用，进行充分的民意反映、利益协调和政治整合，是直接关系到党的执政基础是否牢固的重大问题，而这些问题是原有单位制党组织模式难以应对的。正是在这个意义上，党与社会的共同利益在区域化党建层面上得以协调发展。区域化党建在党务处理上倾向于遵循一种协调制，这种协调制的发展进程预示着在城乡基层组织出现了一种新的治理结构，要求党组织实行一种不同于以往行政命令式的领导方式，充分运用社会化、非权力的方式实施引导和服务，主动承担起整合社会基层、协调与社会基层组织的关系、组织发展社会协商体系功能，把组织的功能拓展并调整到社会关怀和利益协调上来。[10]

二、区域化党建的内涵与发展定位

作为一种城乡基层党建的区域统筹模式，区域化党建的实质就是党如何领导社会这一重大而崭新的领域。具体到社会基层，首先是解决“党要管党”如何在基层党组织落实的问题，使党的基层真正成为动员党员、团结党员、发挥党员作用的组织力量；其次是解决党的基层组织的功能定位问题，使其在变化的社会中具有存在的价值和明确的工作目标。[11]能否实现这样的目标，关系到党能否正确应对现实挑战，能否真正以改革创新精神加强自身建设，也关系到党的领导的实现和执政地位的巩固。

1.区域化党建的内涵分析。区域化党建是一种统筹理念。其要旨是在地方党委的领导下，在政府部门配合和群众组织参与下，以镇（街道）、社区管辖区域为基本网格，由辖区内机关、企事业单位和其他各类组织中的基层党组织共同参与的区域性党建工作，通过理顺和完善基层党组织体制机制，进一步整合各类执政资源、调动各方组织力量，构筑形成城乡基层党建的网络架构和工作平台。区域化党建的工作重心和基础在镇（街道），但又不局限于此，不仅仅在镇（街道）层面富有生机，同时又可以向县（市）、区延伸，在更大的范围内应用。与传统体制下基层党建格局相比，统筹城乡基层党建新格局下的区域化党建具有地域性、网络性、多元性、开放性、整合性的特点，更有利于面向全社会，实现党的组织和党的工作全覆盖。

区域化党建是一种统筹格局。它是执政党应对基层社会多样化发展趋势的战略选择。基层社会越是多样、多元，越是需要构建一个坚强的领导核心，增强对各种社会力量的统筹、整合和引领。区域化党建是在城乡经济社会结构转型、一体化统筹发展的背景下，以实现党的组织和工作覆盖、增强党建工作有效性为主线，按照区域统筹的理念，运用现代管理科学和信息手段，在充分发挥“单位党建”现有传统优势的基础上，运用整合资源、统筹兼顾的方法，打破条线的束缚，在区域内实现单位党建、行业党建和区域党建之间互联互动互补，工作格局从“单位制”党建向区域化党建转变，形成党建工作全覆盖，进而构建起城乡统筹的基层党建新格局。这种以区域性党的建设为纽带的党建格局突破了传统纵向控制为特征的“单位制”模式，推进基层党建工作由“垂直管理”向“区域整合”转变，由“条块分割”向“条块结合、以块为主”转变，有利于把隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织联系成为紧密型的党建共同体，形成全覆盖、广吸纳、动态开放的基层党组织体系。有利于加强对社会实行政治、组织、文化等全面引导和整合，实现区域内党建工作的目标、机制和运作模式的一致性，强化党的组织功能和关怀、服务功能，进而获得更为广泛的社会资源、政治资源与执政基础。[12]

区域化党建是一种统筹方法。计划经济条件下体制内的党组织运行很大程度上依靠权力推动和利益分配来完成，但是市场经济条件下，党组织要引导社会发展，就必须转向以协调和服务来整合社会，通过向不同利益主体、各类人员提供生产、生活、权益、文化等多种服务项目，达到整合不同利益群体的目的。这是一种完全不同于以往的全新领导方式，区域化党建运用的是说服、民主、协商的方法，彼此间讲的是合作和交换。它要求既要协调传统领域加强党的建设，又要在新兴领域开展党的建设；既要巩固原有以条为主的纵向党建，又要拓展以块为主的横向党建。这种对象的变化与拓展，使党组织与上述组织之间除了保留原有的部分行政隶属关系之外，还增加了大量的区域化的松散型平等合作关系，在这种情况下只能通过协商、服务的方式来引导和凝聚，而不可能采用行政命令的方式。这种协调、服务功能的定位，适应基层党组织与社会领域的发展方向，具有现实可行性，也易于得到社会的认同和支持。[11]

区域化党建是一种统筹力量。在传统的单位制党建体系中，各类党组织自觉不自觉地游离于社会的决策管理体制之外，往往只限于抓好本单位党员的教育管理。统筹视阈下的区域化党建，以加强党的全面领导为目标，党组织从体制内转向体制外，组织功能从侧重自身管理转向融入社会，从依赖权力手段转向非权力手段，无论在组织设计和制度安排，还是在社区管理和公共服务中，充分凸现为人民服务的根本宗旨，增强党建工作凝聚力。各个组织的优势资源，可以通过区域化党建的渗透性、广泛性和互补性，实现相互间的信息交换、资源共享，从而产生一种新的力量。在区域联动中，消除体制内外党建之分、党务部门与行政部门之分，运用法律、协商和政策等多种手段，整合行政、居民区、驻区各类组织的多种资源，以关注民生、提供服务来凝聚群众，以促进和谐、加强参与来凝聚社会，推进党建工作和区域建设互动，从所在区域群众和驻区单位实际需要出发，创新工作载体，广泛开展多层次的双向服务，[13]实现区域党建资源的共建、共创、共享、共赢。

2.区域化党建的发展定位。区域化党建通过扁平化组织设计，打破党组织的纵向分割，提高组织覆盖和工作覆盖面，使得“两新”组织党员和处于流动中的党员能够在组织中找到归宿，从而加强对党员的有效管理；另一方面通过改革治理模式和优化基层社会治理结构，努力实现党对基层社会组织的科学领导，达到凝聚社会、整合社会的目的。区域化党建的发展定位可以从四个方面来分析。[14][12]

（1）在组织体系构架上，以区域整合为基础，创新多维度、全覆盖的工作体系，形成多元主体参与的党建共同体。区域化党建从体制上突破传统以纵向控制为特征的“单位党建”模式，围绕“共同需求、共同目标、共同利益”，向“区域统筹、动态灵活”方向转变。其重点是以“两新”组织和流动党员比较集中的农村、社区、商务楼宇、工业园区、专业市场地域为突破口，包容、渗透到转制后的原公有制企事业单位党组织，构筑起机制开放兼容、城乡覆盖面广、形态相对稳定的区域性组织网络，形成由单位党建、社区党建共同参与的多维度、全覆盖的区域化党建共同体。在人员构成和组织方式上充分体现广泛的社会代表性，使党组织在与各类治理结构要素和基本力量的广泛联系中，实现积极有效的组织整合。如苏州市依托开发区、党员服务中心、商贸市场建立区域型固定党组织，通过选派专人管理，加强区域化党建工作，至2009年全市已建立区域型党组织887个。[15]

（2）在党建平台建设上，以区域服务为导向，搭建党员享有均等权利和得到均等服务的组织平台，激发党员参与党内事务的积极性。区域化党建坚持以人为本、服务为先，通过集中财力，整合资源，构建开放式、社会化、网络化的党建公共服务平台，将党员服务中心与党员干部现代远程教育站点、党员咨询服务热线等同步建设，加强与社区各类服务机构的资源整合和共享，扩大区域服务半径。实现“有形”设施与“无形”网络互补联动，根据党员不同情况和需求，对“两新”组织党员、流动党员、下岗失业党员、年老体弱党员、离退休党员等，建立更务实、更贴近党员需求的服务模式，增强党员对党组织的认同。同时把党组织的服务融入到各类组织、社会成员中，统筹优质公共服务资源对接社会治理需求，加大发展服务性和公益性社会组织的力度，力求做到“快速反应、便捷操作、高效运行”，将被动应对问题的服务模式转变为主动发现问题和解决问题，推动区域内各类基层党组织以群众的需求为导向，以追求群众满意为动力，使区域化党建真正获得群众的广泛认同。

（3）在党建工作运作方式上，以区域共治为目标，构建区域联动运行体系，推进区域党建工作规范化。党的各类组织之间形成新型的联系互动机制，实现跨地区、跨行业、跨体制的共建联建运行方式。在区域化组织管理框架之下，使基层党组织和社会组织、政府公共服务更好地融合，实现区域治理主体良性互动，并以此适应基层党组织自身功能转型的需要。区域化党建工作中各主体之间大多不是行政隶属关系，而是平等合作关系，因而在工作方式方法上，更注重运用民主协商、统筹协调、共建共享、委托代理等社会化方法。区域化党建以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，确保党的领导核心地位建立在各种公共利益基础之上，党的政治领导功能体现在社会公共事务的服务和管理之中。这是党自身组织体系在社会结构深刻变革的新形势下的战略性调整，有助于推动城乡基层党建工作由封闭到开放、由分割到统筹的良性发展。

（4）在社会整合功能发挥上，以区域文化为号召，从行政依赖转向依靠协调、关怀来整合社会，增强区域化党建的影响力和凝聚力。市场经济下基层党组织直接掌握权力的功能日益弱化，党不能包揽一切社会事务，但党要引导社会发展，促进发展中的“共同认同”。为达到这一目标，区域化党建要进一步借助文化的融合性、多元性，倡导社会主义核心价值理念，弘扬健康文明的社会文化生活，引导区域内不同社会群体构建具有“共同认同”的区域文化，提炼区域文化精神。这种全新的领导方式要求党组织通过包括区域共治的意识、区域联动的情感、区域良好的人文环境等区域文化建设，提高区域内各类组织和群众的思想道德情操、科学文化素养和身心素质，满足社会成员日益增长的精神文化需求，增强彼此的信任，凝聚推进区域化党建的精神力量。

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