政府信任的差序化：基层治理中的“塔西佗陷阱”及其矫治

耿 静

（华中师范大学，武汉430079）

引言

陈尧认为，政治信任从低到高可以分为四个层次，分别为民众对政治行为者的信任、对政策的信任、对政府的信任以及对政治制度的信任。根据国外对政治信任的测量，发现从20世纪60年代中期开始，公众对发达工业化国家的政治信任度一直呈下滑趋势。尽管这种下滑的步伐并不一致，但下降的趋势却是普遍存在的(荷兰除外)。国内对政治信任问题的研究起步较晚，2004年，徐勇从信任票的角度分析了农村的政治信任问题后，我国学术界对政治信任问题的关注才日渐升温。国内有关政治信任的研究主要集中在几个领域：政治信任的界定、功能和意义，政治信任的层级结构、政治信任的影响因素以及政治信任的重建等，在以上几个领域中，对政治信任的层级结构的研究较多，也是最能达成一致认同的命题。

政治信任有狭义与广义之分，狭义的政治信任即民众对政府的信任。《小康》杂志2007年8月发布的《2006－2007中国信用小康指数报告》指出，绝大多数受访者相信中央政府，但有超过70%的受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象。李连江（2013）针对关于农民对中央政府高度信任的结论，通过对进京上访者的调查，发现信任具有弹性，他指出普通民众对中央政府的信任可能在以往的调查中被高估。史天健（2007）的研究表明，农民对各级党委和政府信任程度的评价随着政府层级的下降而递减；胡荣（2007）则通过实证研究，探讨了农民上访与政府信任流失之间的关系，发现农民对高层政府的信任度较高，但对基层政府的信任度却偏低。沈士光（2010）将这种现象称为“政治信任层级差”心理，并进一步指出，这种心理既反映了制度规范的差异性，也体现了压力型体制造成的政治信任疏离，表现为利益协调过程中政治信任的流失。

迄今学者们对差序政府信任的研究多是在已有的高中央政府信任、低基层政府信任格局的结构基础上对差序结构的层级进行调整，但是对形成这种信任格局的原因及对基层治理的影响关注较少。本文试图通过对差序政府信任导致的“塔西佗陷阱”的形成原因以及如何矫治的分析，探讨跨出“塔西佗陷阱”的可能性及其条件。

一、“塔西佗陷阱”：基层治理中的重要命题

在中国政治体制改革逐渐进入深水期时，政治信任作为一种软政治力，其正面作用对于我国政治文明建设、公民社会的培育以及达到善治都有重要的意义。当人们对政府尤其是一些基层政府部门在应对突发事件中的所作所为或在日常工作中表现出来的职业素质产生了越来越多的不安、怀疑时，开始把屡屡出现的食品安全、医疗药品安全、楼房安全、交通安全等问题，因无良商家和逐利者以及市场某些无序环节造成的种种“乱象”都惯性地归因于政府。网络上甚至出现“老不信”、“你信不信”、“反正大家都不信”等流行语，对政府公信力的“塔西佗陷阱”作出了网络体的诠释。

所谓“塔西佗陷阱”是西方政治学的一个定律，用在政府公信力问题中，可表达为当政府不受信任的时候，政府怎样做都会受到公众的质疑和批评。正如古罗马政论家普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗所说的“当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民”。中国的差序政府信任格局，对基层政府的低信任甚至是不信任，使“塔西佗陷阱”在基层治理中表现的更为明显，老百姓的“老不信”给基层管理和服务带来了很大的阻碍。

政治信任在促进社会政治发展、维护社会稳定过程中发挥着重要作用。在一定程度上政治信任不仅可以弘扬社会正气，增强社会凝聚力，建构起有机的社会团结与社会和谐，而且可以使人际关系简单化，并大大降低社会运行的成本。邱国良（2009）认为，在乡村治理中，熟人社会的信任在解决乡村纠纷中发挥了重要作用，然而，熟人社会的信任对于解决大规模群体性冲突则显示出其功能性不足；政治信任对解决大规模的群体事件具有重要的作用，对乡村社会的稳定和发展都有重要的作用。胡荣通过调查发现，农村的上访事件与政治信任密切相关，农民上访的直接结果是造成了各级政府信任在农村的流失。肖唐镖等人认为，自2005年始，农业税费改革和新型合作医疗制度的实施对政府政治信任的提升起到了积极的推动作用，但征地拆迁和计划生育政策制约了农民对政府的政治信任。

从以上来看，由于政治信任的缺失造成的“塔西佗陷阱”，对新时期的基层治理无疑具有重要的影响。因此，如何跨出“塔西佗陷阱”，重塑基层社会对政府的信任，是基层治理必须解决的一个重要问题。

二、“塔西佗陷阱”的生成逻辑

“塔西佗陷阱”本是一个外来概念，但是在中国独特的政治文化中却也有一定的基础。“塔西佗陷阱”有其自身的生成逻辑，但本文更倾向于从制度、经济生活、公民三者的角度来分析。

1.传统政治文化与压力型体制。中国自古就形成了中央集权体制下的中央与地方的运作关系，中央政府具有政治资源优势，也容易输出对自身有益的政治信息，以保持其在民众中的良好形象和威信。而基层政府必须完成中央政府下达的任务及目标，具体执行各项政策，在此过程中，基层政府会暴露出很多问题，也包括基层政府及其官员存在的腐败问题等，这些问题会引起民众的不满，民众往往将责任归咎于基层政府而不是中央政府。另外，压力型体制在中国的存在也对政治信任有很大的影响。上级政府将各项指标和任务分解后分配给下级政府来完成，并根据下级政府的任务完成情况对其进行考核，为完成目标任务，地方政府往往会牺牲公众利益来获得自身的眼前利益，这样造成的负面影响会在一定时期内显现出来，从而增加民众对基层政府的不信任感。

2.生活满意度。香港中文大学李连江通过调查发现，生活满意度也与政治信任有显著的关系。李将生活满意度操作化为三个方面：对过去2年家庭收入的评估、对未来2年家庭收入变化的期望、总体上对生活的满意度，从中央、省、市、县、乡五个政府级别上进行测量，最后分析结果发现，生活满意度与政治信任是显著相关的，生活满意度低的人对政府的信任度较低，对与其生活质量直接相关的基层政府的满意度更低。

3.政策透明度和腐败认知。民众对政府政策和腐败的认知也与政治信任相关。网络时代随着信息媒体的增多，政府公共政策的制定和执行都已经逐渐变得透明化，使得各级政府部门必须面对社会舆论的考验和拷问，“塔西佗陷阱”也正随着传播方式的变迁成为日常社会管理中需要频繁面对的挑战，互联网能发酵公众对政府的不信任情绪，形成“塔西佗陷阱”的舆论土壤。

政府官员的腐败也越来越影响公民的政治信任。李连江通过调查发现，腐败认知和政治信任显著相关，对腐败有更强感知的人对政府不信任程度更高。

4.政治效能感和权威型人格。政治效能感指一个人认为他自己的参与行为影响政治体系和政府决策的能力，一般来说，政治效能感强的人比政治效能感弱的人会更多的参与政治。肖唐镖（2012）的研究发现，政治效能感对农民的政治信任影响具有统计显著性，农民的政治效能感对农民的政治信任具有积极的推动作用。那些具有较高的政治效能感的农民，其政治信任水平也相应较高。李连江（2011）对政治效能感进行了测量，分析发现，一个人的政治效能感越强，即理解政治和参与政治事务能力越强的人，越希望通过自己的能力产生选举的偏好，换言之，就是不信任现任的政府，希望其通过选举被替换掉。由此可见，政治效能感对政治信任也有很大的影响。另外，几千年的封建集权社会，使中国人产生了权威型人格，固守传统的等级观念，极端的顺从于所属的群体，极端的仰慕权威，并以权威和地位为行事的依据。许良光先生认为，传统的中国社会是权威型人格和权威的社会结构之相互作用的。权威型人格使民众信任中央政府的权威，而随着权威级别的降低，顺从和信任的程度也随之降低，在现代中国社会，对中央权威的极端顺从和对基层社会的轻度顺从甚至是怀疑和抵抗导致了中央政府高信任和基层政府低信任的格局。

三、跨越“塔西佗陷阱”的可能及条件

当代中国的政治信任状况正处于一个转折点上，党和政府政策得当、妥善应对，则政治信任状况将得以改善，政府的政治合法性将进一步加强；反之，将出现整体性政治信任状况恶化的后果。因而，在今日之中国，提升公众的政治信任显得尤为迫切和重要。政治信任的构建和培育是一项庞大的系统工程，需要个人、社会和政府方方面面做出努力。基层社会治理中的“塔西佗陷阱”意味着政府失去公信力，无论怎么做都会受到公众的质疑和批评，因此，其给政府加强社会管理、提供公共服务都增加了难度和障碍，但是如果有了群众信任的基础，就能够凝心聚力，大大降低改革发展过程中所付出的社会成本。2007年联合国曾举办过一个关于政府创新的国际论坛，主题就是“建立对政府的信任”，我国在2006年也把政府公信力问题提上了议事日程。在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，在党的十七大、十八大报告中，都强调要提高政府工作透明度和公信力。国家“十二五”规划中，更是把提高政府公信力作为创新政府管理和进行行政体制改革的落脚点。因此，政府必须面对“塔西佗陷阱”，及时跨出“陷阱”，建立政府的公信力，避免因为政治信任问题带来的社会代价和成本。

1.加快政府职能转变，建立服务型政府。只有让老百姓真正感受到政府不再只是管理者，而是站在老百姓立场上为老百姓谋利益的服务者，使政府和公民形成同利益、同呼吸的关系，才有可能增加公民对政府的信任。

2.改善基层治理方式，加大政策透明度。刘明兴认为，税费改革尽管有助于缓和基层干群关系，但无助于从根本上改善和提高村民对基层党委和政府的信任程度。杨雪冬认为，要改善基层治理方式，应推进政府的扁平化变革，并积极利用现代技术手段来强化对基层政权的监管，弱化科层制的信息不对称困境，保证各项惠民政策指标真正达标。要推进基层政权民主建设，用程序民主来保障实质民主。要大力推进基层行政的法治化,提高基层权力执掌者的执政能力和水平，在行政过程中必须注意规范化、程序化。凡涉及到人民群众切身利益的政务活动，都要做到公开透明，使群众了解政府的决策意图和运作机制。

3.规范媒体舆论传播，引导正面政府形象。郑逸认为，政府作为网络塔西佗陷阱最大的矛头指向者，一方面要做好防范，一方面要精通于补救。政府公信力匮乏的重要根源之一在于政务公开的透明度不足。近些年的政府政务公开存在着流于形式的问题，实际成效很低。许多政府网站没有发布具体的政务处理的信息，也长期没有更新，无法满足人们了解近况的需求。政府机关需积极改进公开政务：第一，建立面向民众的网络，公布人们关心的政务处理信息，并随时更新。公布的信息除了要有高层次的要义精神，也要包含具体的事务处理。第二，政务信息的发布要借助主流媒体的配合，例如地方报刊、电视等。第三，在一些比较敏感的事务上，例如财务、招标等，政府更要尽量向大众公开细节。政府越是透明度高，敢于受人监督，越不至于遭受非议。政府公开政务的姿态，能让人们产生主人翁之感，从而更倾向于效忠组织，而不是否定和背弃。政府要善于利用网络、媒体，及时正视流言，引导舆论媒体，树立正面的基层政府形象，为提高群众对基层政府的信任营造文化、舆论氛围。

4.提高公职人员素质，进一步密切干群关系。增强和培育公众的政治信任，必须加强对公职人员的教育和制度约束，采取切实有效的措施，抑制干部的各种腐败行为，这是目前改善干群关系、重建基层政治信任的关键所在。应加强和改进制度建设,以制度阻止政治腐败。通过制度防止和消除腐败已经成为各国政府的普遍选择。公职人员作风的好转，将会带动社会风气的根本好转，从而进一步密切干群关系，增强政府的公信力。

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