完善地方水法律体系的思考

文/陈绍充 刘继平 欧剑耘

完善地方水法律体系的思考

文/陈绍充 刘继平 欧剑耘

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境重要的控制性要素，在国民经济和国家安全中具有重要的战略地位，很大程度上决定着人类经济社会可持续发展的基础承载。当前，进一步健全地方水法律体系，依法加强对水资源的科学管理，对促进“四化同步”科学发展、建设“美丽中国”具有特别重要的作用。

对此，笔者结合多年来对水务工作及水法律、政策体系的研究，提出一些思考建议。

一、现行水法律体系情况及存在的问题

法制是国家发展进步的根本保障。经过建国数十年来的努力，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党的主张和全国人民意愿，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济、政治、文化、社会以及生态文明的各个方面建设实现了有法可依。在水法律体系方面，制定了《水法》等4件涉水法律和20件涉水行政法规、90件涉水规章；省和有立法权的市也配套制定了一些涉水地方性法规和规章，为水资源的开发利用和保护提供了较好的法治保障。但是，由于各种主客观因素的影响，现行部分法律法规不同程度地存在着诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间相互冲突等多种问题，影响了法律的严肃性和实施效果。

（一）法律体系之间存在一些相互冲突的问题

1、在资源管理上，《水法》第二条中明确规定：“水资源包括地表水和地下水”，而矿泉水、地热水应当属于地下水的范畴，应当按照水资源管理的要求进行管理。然而《矿产资源法》和《矿产资源名录》中，又把矿泉水、地热水作为矿产资源的一种类型，纳入矿产资源管理的范畴，出现了国家两部法律之间“打架”的现象。

2、在水资源保护和水污染防治中，《水法》中不仅明确了水资源保护的内容，还对水污染控制作出了规定，并赋予流域管理机构和水行政主管部门一定的污染控制权。但是，《水污染防治法》同样对污染控制权和制止水污染行为有明确的规定。这样，在目前水资源管理与水环境保护分属两个部门管辖的体制下，很可能会出现两个部门分别依据不同法律执法、对相对人的同一行为进行不同认定的情况发生。

（二）相关配套办法和制度不能及时跟上，影响法律法规的可操作性

1、关于节约用水工作。首先是水资源的产权处于虚置状态。《水法》明确规定，水资源归国家所有，从理论上讲，这种公有权具有排他性。但是，由于缺乏具体的资源所有权主体代表，制度上也没有明细中央政府、地方政府、部门的权力与责任，以及所在地居民的权利和义务，致使各种开发者为争夺水资源开发权益而不顾自然资源的可持续发展，发生了不少水资源使用的“公共地悲剧”。其次是《水法》虽对节约用水作出了相关规定，但这些规定都只是原则性的，相应配套办法的迟迟不能出台影响了节水工作的有效推进。

2、关于水资源论证工作。水利部《取水许可管理办法》要求“需要申请取水的建设项目，申请人应当委托具备相应资质的单位编制建设项目水资源论证报告书。其中，取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目，申请人可不编制建设项目水资源论证报告书，但应当填写建设项目水资源论证表。不需要编制建设项目水资源论证报告书的情形以及建设项目水资源论证表的格式及填报要求，由水利部规定”。但该办法实施多年来，关于“取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目”的划定标准还迟迟没有出台。哪些建设项目可以不编制水资源论证报告书，而只需要填写建设项目水资源论证表？建设项目水资源论证表的格式和填报要求有哪些？目前均没有相应的规定，造成了取水许可管理，特别是水资源论证工作中没有依据可以操作的局面。

二、以水资源管理立法为契机，全力完善地方水法律体系，从源头上切实构建水资源管理的法律保障

当前，闻悉四川即将制定《四川省水资源管理条例》，此立法工作可以促进水资源管理法规从“有”到“精”的实质性转变为出发点，坚持对照“良法”的要求来推动深入开展。从指导思想上，要以中国特色社会主义理论、科学发展观等为纲；从价值建构上，应当有效体现正义、平等、自由、安全、责权利一致等；从结构技术上，应当严格立法过程的民主化、立法表达的规范化和立法体系的科学化；从文化精神上，必须始终坚持“国、民本位”的理念。一言蔽之，就是要在既符合上位法精神、又能解决实际问题两个原则的基础上，制定出一部有效服务于该省“五位一体”同发展、共繁荣的水资源管理法规。在具体立法过程中，立法机关应充分发挥其在地方立法中的主导作用，有效协调并把握立法的前期调研、法规草案的审议、修改、表决等各个环节，做到在组织有关专门委员会提前介入立法调研、论证、协调的基础上，同步发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用，探索由人大有关专门委员会、政府各有关部门、专业人士共同起草法规草案的方式，让法规的各涉及方都能有效参与，使各方利益诉求在立法的前期阶段就得到有效沟通、消弭分歧，从而多谋善断，集思广益，切实解决全省水资源管理中存在的突出问题，有效保障水资源合理开发利用和保护。

（一）切实协调和处理好上位法之间相互冲突的问题

1、关于矿泉水、地热水管理的权属。应根据具体实际，从有利于经济社会发展和生态文明建设及资源环境保护的大局出发，把矿泉水、地热水明确纳入水资源统一管理的范畴进行严格管理，彻底理顺水资源管理的权属之争。

2、关于水资源保护和水污染防治的协调。应将水污染防治作为水资源保护中一个具体的、有针对性的重要内容来规范。一是要充分协调好《水法》规定的水资源保护实行“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”与《水污染防治法》规定的水污染防治实行“区域管理体制”之间的关系；二是要针对《水法》第三十三条、第三十四条与《水污染防治法》第五十六条、第五十七条中“国家建立饮用水水源保护区制度。禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”的规定，在水资源管理立法中作好相应的规范。三是对各类违反水资源保护的行为进行处罚时，应做好与国家的《水污染防治法》等法律之间的相互衔接，避免出现对同一类问题作出不同的处罚规定，对相对人的同一行为进行不同认定的情况发生。

（二）切实解决好相关制度不配套、影响可操作性的问题

1、关于节约用水工作。应通过进一步明晰水资源的权属问题，实施水资源初始权分配，建立水市场交易机制和交易平台，激励各地区、各部门和各单位开展节约用水工作的积极性与主动权。同时要对《水法》中关于节约用水工作的各种原则性规定进行细化和具体化，制定相应的配套制度和办法。

2、关于水资源论证。鉴于国家水利部对“取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目”的划定标准迟迟没有出台，应充分听取各方意见和做好论证，制定一个全省统一的“取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目”标准，并配套相应的建设项目水资源论证表的格式和内容及相关要求，供开展水资源论证工作执行。

（三）有效体现水资源管理的特色和亮点

1、制定各类水利水电工程下泄生态流量标准的规定，并明确相应的强制性处罚措施。四川是水力资源大省，各类水利水电工程建设项目正在不断兴建，将不同程度地对资源、环境等特别是对水生态会造成一定的影响。故应在法律中对保护河道生态健康作出规定，强制兴建的水利水电工程保证河道适当的下泄流量，防止出现一些河段长年干枯，影响河道生态和当地的自然景观。

2、科学调配水资源，保证重点区域发展的需要。四川各市、州发展极不平衡，地处腹心地带的成都平原人口稠密，在全省发展大局中占有重要地位，对水资源的需求量也十分巨大，已出现了水资源紧张的状况。因此应将此作为重点区域，对该地区的水资源调配作出一些专门规定来确保可持续地满足其经济社会发展和生态需求，从而促进更好地发挥全省的“首位城市”作用。