农民对公共服务需求与地方政府管理创新※

周 青

（中共福建省委党校，福建 福州 350001）

“三农”问题关系到我国建设社会主义新农村和全面建设小康社会目标的实现。农村公共服务供给水平是衡量农村经济社会发展水平的一个重要指标，它是一个涉及全局的战略性问题。改善农村公共服务供给必须从公共财政体系创新、各级政府职责分工体制创新、地方政府公共服务体制机制创新、基层政府行政管理体制创新、农村公共服务供给决策机制创新、农村公共服务多元化供给机制创新、农民自我供给模式“一事一议”重新定位、农村公共服务供给法律制度创新等方面入手，农村公共服务的供给数量、质量和供给方式必须符合农民对公共服务的需求，否则会导致供给的低效甚至负效应。

一、影响农民对公共服务需求的因素

对农村公共服务的需求是多方面的，包括农村市场经济的发展要求增加对公共产品和服务的供给，农业经济结构的战略性调整，及我国正式加入世贸组织也对农村公共服务提出的新要求。当前，农民最关心、最基本的公共服务需求，根据夏锋（2008）对29个省份230个村的千户农民入户调查显示，首先，民生类基本公共服务（如教育、医疗、就业、社会保障、提高收入）和生产类基本公共服务（如基础设施、道路、农业技术推广）是农民最关心、最需要的基本公共服务。另外，从调查数据看，农民对文化娱乐、公共安全和环境保护等公共服务也表现出较强的需求度。其次，从农民对各级政府出台和落实支农惠农政策、履行公共服务职能的满意度分析来看，农民对各级政府和相关机构出台和具体落实涉及基本公共服务的惠农政策满意度较高。但通过纵向比较可以发现，从中央到地方，农民对各级政府的满意度逐级下降。对各级政府出台的涉及基本公共服务的惠农政策，提高农民纯收入起到了一定作用，但由于非农产品价格上涨，农民收入增长缓慢，还有相当比例农民认为甚至收入有下降趋势。［1］

农民对公共服务需求主要受以下因素影响：

1.收入对公共产品和服务需求的影响。收入水平高低影响了对公共产品和服务需求的数量与结构。收入能改变约束条件；随着个人收入的增长，政府的公共支出规模会增加（瓦格纳法则）；收入水平的提高，会诱发对公共产品和服务的新需求。

2.公共产品和服务价格会影响对公共产品和服务的需求。在财力保持不变的情况下，只要公共产品和服务相对价格发生变化，也就是说，同样的钱，购买的公共产品和服务数量发生变化，将影响到农民对消费的选择性。

3.消费者的需求表达对公共产品和服务需求的影响。消费者是理性有限的；需求表达机制的“梗阻”对公共产品和服务供给的影响，典型表现就是公共产品和服务供给与需求的脱节；基层民主建设对公共产品和服务供给也有影响。［2］

二、农民对公共产品和公共服务的需求特点

当前我国正处于社会转型和体制转轨时期，决定了农民对公共产品和服务的需求有其不同的特点。

1.农民公共服务需求的广泛性和多样性。既对民生类基本公共产品和服务有较高需求，也对生产类基本公共产品和服务提出较高期望。同时对公共安全、环境卫生和文化娱乐需求也日益增强。

2.农民公共服务需求的地域性和差异性。我国农村呈现出明显的地域性，其需求也有较大差异。从问卷调查情况看，中西部地区农民需求远远超过东部地区。在畜牧防疫检疫、计划生育、农村饮用水和农田水利设施建设等公共服务方面，西部地区分别占了该项需求的 46.2%、45.2%、43.3%和 41.9%； 在农产品供需信息需求方面来看，西部地区农民仍是最高的，占 38.2%，而东部地区需求比重 31.5%，略高于中部地区需求比重30.3%。其他9项根据需求程度由西部向中部和东部依次递减的是农业技术指导、劳务输出和就业信息、文化体育活动、乡村道路建设、电力及通讯设施建设、病虫害防治、农村信贷、社会救济和优抚、最低生活保障。［3］这些表明我国农村基本公共服务发展极不平衡，西部地区的农村公共服务严重落后于东部和中部地区。

从对福建省部分地区的调查也反映出农民对公共产品和公共服务需求的地域性和差异性。我们对省内发达地区、中等发达地区、欠发达地区的4个县（市）的6个乡镇分别发放了调查问卷，收回有效问卷共441份。其中对于农民最希望政府做的事情列了17个选项，包括提供农用生产资料、提供生产资金支持、及时收购农产品、提供生产和市场信息，提供农业科技支持、保障生命和财产安全、加强农村“两委”建设、兴修水利、发展教育、修建道路改善交通、提供基本医疗保健条件、修建电网，降低电费、整顿农资市场秩序、提高农产品价格、改善生态环境，创办农民学校与其他。

3.农民公共服务需求的层次性。从农民对基层政府提供公共服务的要求来看，48.6%的农民认为对乡村道路、农田水利加强建设等是乡镇政府的主要工作，相当多的受访者认为，乡镇政府应加强社会治安、发展文化、提供农业技术信息、保障民主权益和经济利益等公共服务。从农民对村委会提供的公共服务要求来看，依次是种植和养殖技术45.4%、提供信息45%、维护社会秩序34.8%、协作建立农村合作医疗体系 34.7%、帮助农民建立经济合作组织24.2%、组织农民生产合作22.7%。同时认为合作医疗、养老扶贫、水利建设、道路设施等公共服务仅靠基层政府难以提供，需要发挥中央和省级政府的作用。［4］

4.农民公共服务需求满足程度的非均衡性。在基础教育方面，农民子女过去所面临的上学难，上学贵等问题随着投入的增加，认为已经在很大程度上得到解决，占23773位农民的80%；在卫生医疗方面，随着新农合的推广和医疗卫生体制改革的推进，有90%的农民对当前农村医疗卫生状况表示 “满意”和“基本满意”。在文化生活方面，60.2%的农民认为农村文化活动“枯燥贫乏”；对“参与度”、“形式”、“设施”及“组织管理”的评价也很低。在农村科技服务方面，有40%以上的农民表示不满意，这显示出当前教育、卫生服务水平有很大提高,而文化、科技服务等方面均相对滞后。

5.农民的主体性逐步提高。当前农民参与公共服务供给的主体意识明显增强，不仅要求政府提供公共产品和服务，也要求参与公共服务供给的决策，要求对涉及自身利益的公共服务有知情权、参与权、选择权和监督权。何精华等对长江三角洲地区的调查表明，有28.33%的农户认为，政府经常询问并认真考虑我们的意见和建议，有27.08%的农户认为，政府很少询问、而且也不听取我们意见和建议，32.29%的农户认为政府从来未询问过，12.50%的农户说不清，说明农民对公共服务项目的决策参与度较低，影响了农民对政府提供的公共服务的满意度。

三、加强地方政府公共服务体制机制创新建设

强化地方政府公共服务职能，增强地方政府公共服务能力，必须坚持以民为本、为民服务的指导思想。不断扩大公共服务的覆盖面，改善公共服务的质量，提高公民（农民）和企业对政府服务的满意度，必须加强地方政府公共服务体制机制创新建设。当前地方政府还应在以下方面有所创新：

（一）公共服务回应体制创新

回应体制，主要包括回应谁的需求、谁来回应需求、接受或发现需求的渠道、如何回应、效果反馈、再回应几个方面。建立健全政府公共服务的回应体制是政府适应社会发展、提高服务质量和效率的基本要求。政府必须了解公民（农民）、企业及社会需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提供这种服务，并进而对这种需求作出有效回应。［5］

1.推进公共服务观念的转变，健全公共服务承诺制。政府要由恩赐者的角色转到服务提供者和需求回应者的角色上来，要坚持以人为本的指导思想，实施有利于改进政府工作作风、提高办事效率，对提高政府公信力有重要意义的农村公共服务承诺制。

2.以公众为服务导向，注重公民参与。确保在政府服务过程的各方面均有规范化的公民参与途径，同时必须疏通政府与公众对话的渠道，了解公民对公共服务的需求。一是要完善公民参政议政的途径，扩大农民参政议政的比例，提高其参与公共政策选择的主动性和参政水平。二是建立以有线电视为主、通讯网络为辅的覆盖县乡的服务信息网络，为每个村委会配置电脑，及时传达党和国家、地方政府的政策精神，公共服务信息，收集和反馈公众意见。三是设立主要领导接待日，加强领导与基层群众的直接沟通，正确处理农民上访等问题。第四是定期对辖区公共服务需求进行调查，准确把握群众的期望和要求,根据现实可能性和问题紧迫性有步骤地解决农民需求。［6］

3.完善地方行政服务中心建设。地方行政服务中心尽管有不同的名称，但其内涵是指政府有效整合职能，在一个集中的办公地点为公民（农民）提供全程式高效、快捷、公开、透明服务的一种行政服务形式，旨在建构一个回应力更强、效率更高、服务更到位的政府。对地方行政服务中心近十年的自我发展的绩效分析来看，成绩主要体现在：一是以政务公开为纽带，建立了省市县乡和职能部门相结合的纵横体系，将行政服务中心作为集中公开办事的重要平台，并赋予其集中审批、集中服务和集中受理投诉的职能。二是以提高效能为目标，打造政府行政审批职能集中运行的综合平台。三是以整合程序为突破口，探索转型时期政府管理机制创新的实现路径。四是以优质服务为归宿，提供了规范部门行为、建设服务政府的成功经验。五是以电子网络为手段，奠定了构建互联互通、高效快捷的电子政府的基础。存在的不足主要表现在：理论指导滞后，思路不够明晰；服务功能不全，职能不够明确；法律支撑不力，体制不够顺畅；部门利益驱动，行为不够规范；保障措施不硬，配合不够协调。并提出规范行政服务中心建设的对策建议：要加强理论研究，明确发展思路；完善法律法规，强化体制保障；突出程序郑和，严格流程监管；监督权力运行，加强规范管理；推进电子政务，深化政务公开等。［7］

（二）公共服务评价体制创新

主要包括评价的理论基础和价值取向、评价标准、评价主体和客体、明确的评价目标、成熟的评价技术和方法。许多国家的改革实践表明，公共服务评价体制的创新，实行绩效管理，有助于提高政府公共服务能力。应当加强公共服务绩效评价的理论研究和实践研究，探讨建立一套适合我国实际情况的公共服务评价指标体系和测量方法。［8］以公民满意度为根本标准，建立民主的服务绩效考评体制。一是制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务，并将农村“公共服务标准”列入政府有关部门的议事日程，成为各级政府绩效考核的重要指标。二是规范和再造政府服务流程，建立“全员、全程、公平、即时”的绩效考核机制，以“公民导向、过程控制、即时纠错、持续改进”来确保民众得到最满意服务。三是应建立多重的公共服务绩效评价体制，实行评价主体多元化，尤其是重视基层政府直接服务对象农民的参与。四是应推动公共服务绩效评价的长期化、制度化和规范化。

（三）公共服务监管体制创新

从监管的内容来看，公共服务可分为经济监管和社会监管；从监管规制的对象来看，公共服务可包括内部监管和外部监管。我国正处于体制转轨过程中，要做到政府在公共服务方面既不缺位也不越位，加强制度建设、法制建设，强化对公共服务的监管尤为重要。一是依法界定和规范政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。切实把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来；充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，以及行政规划、行政指导、行政合同等管理方式，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。二是适应开放社会和履行公共服务职能的要求，从封闭性行政体制向公开、透明的行政体制转变，使公民能有效监督政府行为。三是建立健全民主监督制度，为公共服务市场化和社会化提供可靠的制度保障，将事前、事中和事后的监督结合起来，同时保证监督的独立性和权威性。［9］如设立投诉中心，开展行风评议，万人评机关等多种制度，解决信息反馈不及时，处置滞后等问题。政府对农村公共服务的政策制定、决策主体活动、参与力量、财政投入等整个过程的活动都应该进行全程的监督，为农村公共服务提供全方位的保障。

（四）公共服务的激励与约束机制创新

要搞好农村公共服务建设，必须赋予农村公共服务实体足够的动力。要解决好激励机制创新问题，除了上下级政府间的转移支付为农村公共服务提供财力保障外，一是还应赋予农村公共服务实体更大的管理自主权，允许它们扩大服务范围，对某些特定的服务可收取一定的费用。二是要赋予农村公共服务实体的管理者和职工一定的“剩余索取权”，为了激励员工创收，公共服务单位可将员工的报酬与可观测的业务绩效指标挂钩。三是除了物质方面的有效激励外，精神方面的激励也十分重要。如由中国农业部科教司下达的“农牧渔业丰收计划”专项项目设立了“农牧渔业丰收计划奖”，向在丰收计划方面作出突出贡献的基层农业科技工作者提供奖励。根据实地调研，该奖励政策对稳定农村科技推广队伍，鼓舞县乡两极科技工作者的士气起到了非常重要的作用。这使得农村公共服务工作者为农民服务的公众共同价值观受到了上级主管部门的肯定，这与新公共服务理论所倡导的思想是一致的。

还要解决好约束机制创新问题。过去的改革将农村公共服务实体推向了市场，作为一个市场主体，其创收和剩余索取的动机，是比较容易形成的。但约束机制的缺位，无论是市场约束还是政府约束都显得非常薄弱。市场约束薄弱主要表现在：公众的选择权利受限，信息不对称，服务质量标准体系不健全等。政府约束薄弱主要表现在：政企不分，政府辖下的公共服务实体既作为公共服务提供者，又作为相关政策制定者，这样造成了监督机制的缺失。激励机制只有与约束机制对等起来，才能真正带来农村公共服务效果的改善。在约束机制匮乏的情况下，有必要将“问责制”引入到农村公共服务中来。［10］

（五）公共服务责任（纠错）机制创新

谁来发现问题和责任、如何发现问题和责任、如何落实责任、如何追究责任、纠错补偿等环节。农民(公民)可根据政府提供的公共服务的种类和质量，向有关政府部门投诉，以保障自己的合法权益。一是要强化政府责任。政府服务模式转变并不意味着政府公共服务责任的消失，政府负责任的方式也要相应改变。在市场化、社会化改革过程中，必须强化政府的管理监督责任，不能借故推卸。［11］二是建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任，建立和完善引咎辞职制度。三是加强立法制度建设，完善行政救济制度，主要是完善行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿和补偿制度以及国家信访制度。

［1］夏锋.千户农民对农村公共服务现状的看法［J］.农业经济问题，2008，（5）.

［2］匡远配.贫困地区县乡财政体制对农村公共产品供给影响研究——以农技推广为例［D］.中国知网，2006，（6）：37.

［3］［4］吴孔凡.健全完善需求导向型的农村公共品供给制度［J］.社会主义研究，2008，（3）.

［6］李晓园.提高县域农村公共服务质量的主要对策探讨［J］.中州学刊，2008，（3）.

［7］艾医卫、颜道成.地方行政服务中心建设的成绩、问题和对策［J］.中国行政管理，2007，（1）.

［5］［8］［9］［11］贾凌民、吕旭宁.我国政府公共服务若干问题思考［J］.中国行政管理，2006，（2）.

［10］建军.完善我国农村公共服务体制建设的政策建议［J］.经济研究参考，2007，（36）.