关于检察权司法职能的再思考

□ 孙 韬， 熊 明

（⒈四川警察学院， 四川 泸州 646000； ⒉江津区人民检察院， 四川 重庆 402200）

一、检察权的本质属性

限制和规范国家权力是宪法的重要特征。 根据马克思主义的国家学说，我国建立了社会主义宪政体制。人民代表大会作为国家的权力机关行使立法权， 人民政府掌控行政权，国家军事机关拥有军事权，审判权由人民法院行使，检察权被赋予人民检察院。因此，在中国宪政体制下， 检察权是宪法确认的国家核心权力之一。①如《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。” 第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”；《刑事诉讼法》 第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。可见，我国检察院的检察权首先应当具备法律监督属性。

虽然检察权的具体内容在宪法中不能直接找到，但这并不能给检察机关任意解读检察权或者创设检察权的具体职能提供借口。 检察机关不能任意以司法解释、会议纪要等方式来解释检察权的内涵。检察权的本质主要用于与法院裁判权、政府的行政权相区别。由于世界各国的检察权在国家权力体系中的内涵、 地位是不同的， 所以在检察权的本质问题上学术界至今没有形成统一认识， 但这并不妨碍检察权在国家政治生活中发挥重要作用。

既然在实践与理论上对检察权的本质没有达成共识，那么要认识检察权的本质就必须从其定义着手。笔者认为， 对检察权的定义， 既要立足于我国的宪政体制， 又要能够反映检察权的根本属性和基本功能，因此，我国检察权的概念应定义为：检察权是为维护国家法制的统一， 依法由检察机关独立地对宪法遵守和法律实施进行监督的一种国家权力， 是对检察机关所行使的一系列职权的抽象和概括，是我国“司法权”的重要组成部分，其本质属性是法律监督。［1］

由此可知， 法律监督可以视为检察权的本质属性（但二者并非等同）。《宪法》明确规定，中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关， 人民检察院依照法律规定独立行使检察权。《刑事诉讼法》规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。《行政诉讼法》规定，人民检察院对行政诉讼实行法律监督。 宪法确认了检察机关的法律监督职责， 而系统的法律规范又构建出履行该职责的检察权。 因此检察权的本质属性就可以通过检察机关的一般性质、 工作内容以及工作方式等表现出来。具体而言主要体现在两个方面：

⒈独立性与专属性。 检察机关的各项工作都是独立完成的，它不依附于其它国家机关，并与公安机关、人民法院、政府职能部门在法律面前平等对立。国家刑罚权的实现需由司法人员来执行， 其中检察官以直接参与的方式对刑罚权的运行实现监督。 作为检察权的组织部分，侦查监督权、公诉权、刑法执行监督权几乎介入了追诉犯罪嫌疑人刑事责任的全过程。 通过检察机关直接参与刑事诉讼的方式实现法律监督。 检察权的本质是法律监督， 这种法律监督的实现依靠检察机关独享检察权。但是需要说明，检察权的独立性与专属性并不意指检察机关的绝对独立和不受监督， 在我国“审检双核的二元司法格局”中，［2］体现法律监督属性的检察权与法院的审判权互为犄角， 共同担负司法公正的重任。而检察权的“专门性”表现在检察院是“具体”的法律监督机关，专门负责监督法律实施的国家机关，而不是全面监督法律实施的机关。［3］（p64）虽然“在我国，为保证宪法和法律的实施，除了检察机关的专门法律监督外， 还存在着各级人民代表大会及其常委会的法律监督……”。［4］（p123）但是检察权蕴含的法律监督价值更多体现在直接、具体的法律监督。不仅可以监督司法活动， 而且对政府公务人员的贪污、 渎职也可以监督。 但检察机关的法律监督效果只有通过司法活动才能实现。 如检察权对行政权的法律监督最终都是以追究相关责任人的刑事责任为目的。因此，法律监督的本质属性要求检察权专属于特定机关并独立行使。 检察权只有独立行使才能实现法律监督客观公正； 只有专属于检察机关法律监督才不会被其它国家机关任意干涉。

⒉法定性与程序性。检察权与司法程序相融合，其下属的侦查、批捕、公诉等权能亦可归属为诉讼权。刑事检察权服务于司法制度，总是与刑事诉讼关系密切。检察权的法定性与诉讼性可从三个方面判定： 一是权限法定。宪法、刑事诉讼法对检察权的限定，是检察权的基本法律依据。并在刑事诉讼程序中得到实现。二是依法适用。即在刑事侦查、起诉和审判程序中运用检察权，实现对法律的监督。刑事检察权的运用如果脱离了刑事诉讼程序，也就缺少了运行的条件与背景，其法律监督的本质亦难体现。三是程序制约。检察机关行使其权力的主要方式是实施特定的诉讼行为。 如对犯罪行为进行侦查，通过审查批准逮捕犯罪嫌疑人，对刑事案件及其犯罪嫌疑人提起公诉，依法提出抗诉，对刑法执行的监督等都是程序性行为。 程序中的具体规定又对检察权的运用起到了制约作用。因此，法律监督的“法治” 内涵要求检察权必须被法律严格限定且只有在设计科学、合理的程序中才能发挥价值。运用检察权的监督只有具备“法定性”与“程序性”才是法律意义上的监督。法律监督属性也是检察权区别于行政监察、党内监督、人大监督的本质属性。

二、检察权体现的司法职能

据前文分析， 检察权是一种以司法性为主导兼顾行政功能的特殊权力。 其特殊性在于检察权的权力形态既具有行政权的部分特征， 又具有司法权的部分特征。结合我国实际情况，检察机关除了参与刑事诉讼还通过检察建议、 抗诉等手段监督公安机关和法院。此外， 上下级检察机关在诉讼之外的合作及公务活动更体现出行政性。在实体构造上，中国的检察机关被定位为“人大”之下，与政府、法院相对应的国家机关。但公安机关、检察机关、人民法院之间的关系却很微妙，尤其在司法活动中， 检察机关常常表现出双重性。“检察官向来亦居于法官与警察、 行政权与司法权两者之间的中间枢纽。 检察官作为法律的守护人， 既要追诉犯罪，更须保护被告免于法官恣意及警察滥权，担当国家权力双重控制的任务；检察官不是法官，但要监督法官裁判，共同追求客观正确之裁判结果；检察官也不是警察，但要以司法之属性控制警察的侦查活动，确保侦查追诉活动之合法性。”［5］（p78）检察权实体构造中的行政权职能与司法职能的混合是重要的原因。 之所以对检察权难以定性， 就是检察权并联着行政权与司法权两座“山峰”，处于行政权与司法权两大山谷的“谷间地带”。即使存在检察权“谷间地带”的争议，也不能否认检察权的司法属性。

尽管对检察权本质属性的认识学术界争论很大；但不可否认检察机关参与司法活动时， 检察权应该为司法活动服务，这时的检察权就承载着司法职能。①笔者认为，检察权承载的司法职能，是检察权司法属性在诉讼程序中的具体表现。理解这一点当与司法职能的概念相关。司法职能是指在司法活动中，事物、机构本身具有的功能或应起的作用。而检察权的性质与检察权承担的司法职能是不同语境下对检察权的不同认识。前者是在三权分立的法理学基础上对检察权本质的探讨， 后者是在诉讼活动中对检察权功能的认识。因此，鉴于检察机关的作用、地位与检察官的工作内容，检察权必然在司法活动中发挥着重要的作用。在我国法治环境下，民间都习惯认为公安机关、检察院、法院同属于司法机关。 虽然公安机关作为行政机关的本质是公认的，但当公安机关参与刑事诉讼活动时，其必然承担部分司法职能。 这也是民间认为公安机关具有司法属性的原因之一。同理，不论检察机关的性质为何，检察机关参与诉讼活动就应该具有司法属性。①本文所言的司法，乃是广义的司法，而非学术界所指的司法只是一种裁判。正如周齐华教授所言，国家司法权是国家权力的重要组成部分， 国家通过法律规定分别授予公安机关、国家审判机关、国家检察机关、国家劳改机关一定的司法权， 包括刑事司法权、民事司法权、行政司法权，并由上述机关及其工作人员组织实施。 由此可见，检察权应承载司法职能。现代司法的功能是重新分配和调整利益关系。 仅仅将司法活动局限于诉讼审判阶段是不符合司法实践的。检察权在国家司法活动中的作用越来越大， 参与司法范围的深度和广度也在扩展。具体表现在如下几个方面：

⒈检察权的主要任务体现为保障司法活动的顺利进行。新修订的《刑事诉讼法》更是凸显了人民检察院的司法职能。《刑事诉讼法》的第1章就规定了检察机关参与刑事诉讼的任务、 目的及明确各类司法机关的职责，增加“尊重和保障人权”的诉讼目的也是对检察权司法属性的扩张。这些都是从立法的角度确认中国“检审分离、平行的二元司法格局”。而检察机关司法职能的进一步扩张通过《刑事诉讼法》新增的内容及制度亦能体现。第115条：“……受理申诉或者控告的机关应当及时处理。 对处理不服的， 可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”这提升了检察机关司法救济的权能。此外，《刑事诉讼法》新增加的非法证据排除规则、附条件不起诉制度、第86条的讯问权②第86条：人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：（一）对是否符合逮捕条件有疑问的；（二）犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；（三）侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。等等都从具体诉讼机制提升了检察权的司法性。

⒉检察权主要在司法活动中体现。 检察机关行使检察权是通过参与一系列司法活动来实现的， 这些司法活动包括：对公职人员职务犯罪的侦查；对侦查行为的法律监督；作为国家公诉人指控犯罪；对人民法院审判活动的诉讼监督； 对刑罚执行情况的监督。因此，检察权在特定语境下与司法权等同。

⒊检察权的特点体现司法职能。 ⑴检察权具有裁判性。例如对犯罪嫌疑人的不起诉决定权。对公安机关侦办案件的撤案权。 这些权力都是对诉讼事件的定性与直接处理， 本质就是司法裁判。 ⑵检察权具有中立性。检察权只遵从宪法和法律的意志，不以诉讼当事人意志、 国家其它机关的意志而改变， 以中立的势态解决法律问题。⑶检察权具有程序性。③中国检察权的本质在于以程序性的制约权来实现对实体的监督。这种监督与程序制约是辩证统一、有机结合的两个同质概念，这种平等式的制约权以程序性和职责专门性与行政权、审判权相区别、相抗衡。因此，在司法活动中，体现程序性的检察权就具备了司法的职能。具体表现为：一是检察机关参与刑事诉讼， 检察机关启动民事、 行政监督， 检察机关实现审判监督无不严格依照法律规范进行； 二是检察机关使用的法律文书只有依据法定程序才能生效。如仅有一名检察官在场的询问笔录，其法律效力有待商榷。 实践中个别基层检察院为节约人力资源，检察官一人询问、一人出庭的做法是不规范的诉讼行为。三是检察官聘任、责任追究、离职以程序而定。如同对审判人员的约束，检察官在任职、权限、责任等方面应受到相关程序的限约。 检察权的上述特性无不与司法的特性相符，故就此而言，检察权主要承载司法职能。

三、检察权司法职能的回归

根据前文的论证， 学术界都承认检察权的司法属性。检察机关无论承担怎样的国家权力职能，都以司法职能为起点。目前，在我国的主流政治环境下，检察机关配合行政机关实现社会管理创新、 化解社会矛盾的实践是一种政治使命。检察机关参与、推进社会管理，首要任务是要严格履职，解决好发展的动力、发展的环境、发展的目的、发展的标准等问题。同时检察机构社会管理者的身份与责任可以根据“社会管理创新”的定义得出，“在现有社会管理的条件下， 对现行社会管理理念、方法和机制进行改造、改进、改革，构建新的社会管理机制和制度，健全社会管理体系，以实现社会管理目标及一系列活动的过程。”［6］但是，检察机关不同于行政机关、自治组织等社会管理者。而个别领导、检察官对中央政策、最高人民检察院的指令出现误读，造成了司法活动中“以罚代刑”、“行政干预司法”、“检察机关领导干涉个别案件的办理”等情况。需要明确的是检察机关的社会管理职能不等同于检察权的行政化。只一味强调检察机关社会管理“角色”，会同行政机关频繁的参与社会管理活动， 必然造成检察权的司法属性被行政属性侵蚀。 检察权的行政化倾向将导致如下弊端：一是与行政机关合作，出现在公众面前，会加深公众“行政、司法一体化”的错误观念。这为实现司法的独立性造成了舆论上的阻力。二是根据法治理念，案结事了的政策要求与审判的客观公正性相背离。 依据法律的处理结果肯定会引起一部分当事人的不满。 检察官个人首先要注重法律效果， 严格以程序执法来实现程序正义。 实践中办案人员为了达到使双方都满意的结果，做出忽视法律规定的处理，滥用检察权现象时有发生。 虽然检察官办理案件所遵从的法律理念与社会管理创新的要求没有必然联系， 但是基于各种原因在办理案件过程中这种做法必然导致了只顾及社会效果而忽略法律效果。 三是行政机关在社会管理中所处的地位导致检察机关在各种司法活动中必然处于依附地位。这将严重干涉检察官的主观判断力。例如，司法行政机关、公安机关主导的社区矫正制度，当检察官行使监督权被其它行政机关干扰时， 就是检察权的司法职能被侵占。

检察权的核心价值是实现对法律的监督。 无论是对国家工作人员的职务犯罪行为进行侦查， 还是对公安机关、 审判机关和刑罚执行机关以及其他执法机关的违法行为提出纠正意见， 都是为了满足法律监督的设计初衷。如果没有这些权力，则会出现监督主体没有机会和条件深入诉讼过程而难以发现诉讼过程中的违法行为，难以完成法律监督任务的情况。［7］所以我国检察权的具体权能配置， 是对检察权维护法律权威的外在形式的呈现，同时为适应刑事政策的需要，我国的检察权被赋予了更多的内涵， 被期望在刑事诉讼程序内外都发挥作用， 但不论具体的权能构建出现怎样的显著差异， 都不能改变以司法职能为外在表象的法律监督属性。

综上所述， 检察权司法职能的回归要求检察机关更加重视检察权的司法职能， 这是充分发挥检察机关法律监督职责的必要前提， 脱离检察权承载的司法职能谈法律监督，只是舍本逐末。既然宪法明确规定检察机关为法律监督机关， 那么在与行政机关和其他司法机关合作过程中， 检察机关应时刻坚守自己法律监督者的身份。在某种意义上讲，每一种国家机关都承担着社会管理的职能。每一种国家机关只有立足本职（充分发挥法律法规赋予的基本职能） 才可以去实践职能的创新。 检察权的本质决定了检察机关作为法律监督机关的地位。只有充分发挥检察机关的司法职能，才能实现“法律监督意义上”的社会管理。

［1］王会甫.试论检察权与检察职能及检察职权的内在关联［J］.湖北警官学院学报，2011，（01）.

［2］ 吴建雄. 检察权的司法价值及其完善 ［J］. 中国刑事法杂志，2011，（10）.

［3］石少侠.检察权要论［M］.中国检察出版社，2006.

［4］王桂五，徐益初，赵登举等.中华人民共和国检察制度研究［M］.法律出版社，1991.

［5］林钰雄.检察官论［M］.法律出版社.

［6］杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析［N］.检察日报，2010－02－02.

［7］高新平.我国检察权性质探究［D］.山东大学硕士学位论文，2006.