规范初始提名 让干部选拔在阳光下运行

● 满媛媛

治国之道，务在举贤；为政之道，首在择人。选人用人问题，历来是社会关注的热点问题，关乎人心向背、社稷安危。党的十七大报告提出“坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度”，并强调要“规范干部任用提名制度”。党的十七届四中全会提出“坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出，是培养造就高素质干部队伍的关键”。党的十八大强调要“完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度。”建立初始提名制度，规范初始提名工作，是深化干部人事制度改革的重大内容，也是匡正选人用人风气、提高选人用人公信度的重要举措。

初始提名作为选拔任用干部的启动程序，是干部选拔任用工作的关键环节，是保证选人用人质量的第一关口，其科学化、民主化和制度化程度直接决定着干部选拔任用的质量和党组织选人用人的公信度。近年来，上海市松江区围绕规范干部选任初始提名权不断思考和实践，切实坚持“凭素质立身、凭品德服众、凭实绩进步”的选人用人导向，有效实行“民主提名常态化、组织提名制度化、领导干部个人提名规范化”，探索建立主体清晰、程序科学、责任明确的“公开提名+差额提名+带责提名”相结合的“三位一体”干部选任提名制度，进一步拓宽了选人用人的视野、扩大了干部群众的参与度、树立了正确的选人用人导向，让干部选拔始终在阳光下进行。

一、规范干部选任初始提名权是干部选拔任用工作的重要内容和源头部分

领导干部的产生需要经历动议、提名、推荐、考察、酝酿、决定、监督（公示）等七个步骤。而初始提名，即提出选拔任用人选的初始程序和启动环节，是干部选拔任用工作的首要内容和源头部分。

（一）规范干部选任初始提名权是扩大党内民主的重要举措。初始提名规范后，重要岗位人选的提名从党委主要领导转移到全委会成员，扩大了党内民主，进一步推进其良性发展。规范初始提名工作，就是要充分发扬“集中”的优势，而又有效地防止“集中过分”带来的问题，同时又积极体现了群众公认的原则。即积极发挥党委班子其他成员和普通干部群众的作用，真正落实干部选任中普通干部群众的参与权、知情权、选择权与监督权，进一步贯彻干部选拔任用工作“民主、公开、竞争、择优”的原则。

（二）规范干部选任初始提名权是提高选人用人公信度的必要环节。干部选任初始提名权的规范，进一步完善了领导干部个人推荐、干部自荐、系统推荐和群众推荐等多种办法。把干部选用标准的“尺子”和提名权交给普通党员和广大群众，进一步拓宽民主参与渠道，有效集中了民意民智，切实形成了全方位、多层次的选人用人视野，有利于将工作实绩突出、群众公认的优秀干部纳入组织考察范围，让那些真正想干事、会干事、能干事、干成事的人才脱颖而出，从而实现：由“少数人在少数人中选人”向“多数人在多数人中选人”的转变；由封闭的组织“内部操作”向透明公开的“阳光操作”的转变，由“伯乐相马”向“赛场选马”的转变。这对于从整体上扩大党内基层民主、提升干部选拔任用工作社会公信度，增强广大党员干部群众的满意度具有十分重要的意义。

（三）规范干部选任初始提名权是从源头上防止选人用人腐败的有效方式。初始提名是领导干部有效行使用人权的开端，是地方党委及组织部门履行选拔任用干部职责的基本内容。初始提名权的不规范给少数领导干部特别是“一把手”随意用人有了可乘之机，分析近年来领导干部在用人方面的腐败，其主要原因就是利用自己在干部任免上的提名权，向组织推荐向自己行贿买官的人员。因此，规范干部选任初始提名权，把干部选拔的初始提名环节置于社会监督之下，是规范和监督领导干部用人权的关键所在。

二、当前干部选任初始提名中存在的问题

从总体上看，由于在初始提名环节缺乏制度规范，初始提名行为主观性、随意性较强，影响了选人用人公信度。

（一）“谁来提名”主体不明确——“少数人在选人”。初始提名主体是指享有初始提名资格的组织或个人，哪些组织或个人有初始提名资格，这是规范初始提名行为的首要问题。目前，初始提名的方式主要有党委集体推荐提名、领导干部推荐提名、组织部门建议提名、个人自荐提名、群众联名推荐提名和从后备干部队伍中直接提名等多种形式。一方面，提名方式的多样化和复杂性，导致了实际操作中提名责任主体的模糊化，使得提名者只行使提名权，却不承担提名责任，以致提名出现失误时无人负责、无法追究，从而为跑官要官者和少数领导干部利用制度漏洞实现个人或小团体利益开了绿灯。另一方面，尽管中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，必须经过民主推荐提出考察对象。然而实际操作过程中，党委有了人选意向，再让组织部去履行程序，或由书记办公会酝酿推出人选后，让组织部直接考察的现象也是客观存在的。目前各地实际操作中，对不同的职位人选，没有规定提名以谁为主、以谁为参考、以谁为监督，导致职位地位高的提名主体享有实质的优先权，为少数人甚至个别人决定领导班子调整和干部任用开了方便之门，始终是“少数人在选人”。

（二）“提谁的名”范围不确定——“在少数人中选人”。规范初始提名工作目前尚处于改革和探索阶段，从主客观上造成广大干部群众对初始提名的重要意义、程序、方法还不够了解，存在一种“随意”态度，参与推荐不够积极。从主观上分析，部分干部群众认为提拔干部是领导和组织部门的事，与自己无关；还有认为人选早已内定，推荐只是在走程序。从客观上分析，当前干部工作的透明度不够，致使其他主体获取信息的渠道不畅，限制了初始提名的社会参与度和关注度，致使群众的干部初始提名权没有真正落到实处。此外，在动议程序缺失的情况下，提名前没有明确或公开拟任人选及资格、条件，领导干部一般根据职位空缺和干部德才表现提名人选。民主推荐中虽有提出人选的资格条件，但多为学历、年龄和任职年限等基本条件，没有考虑专业、任职经历等方面的要求，也没有划定相对集中的提名范围。民主推荐完全由干部群众在不确定范围内凭个人好恶推荐人选，这就容易产生提名人选人岗不适的现象，始终是“在少数人中选人”。

（三）“怎样提名”程序不规范——“少数人在少数人中选人”。《党政领导干部选拔任用条例》对领导干部选拔任用的原则、条件、程序、管理、监督等都作了详细、明确的规定，但对如何确定民主推荐的目标，特别是对提出或确认民主推荐目标的主体及原则言之甚少。从《条例》看，“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”。确定考察对象，应是“先民主、后提名”，但是，实际工作中有不少情况是“先提名、后民主”：为了确保组织和领导干部的提名意愿得以实现，往往是先由少数领导提出建议人选，再举行大会进行民主推荐，所谓的民主推荐实际上就是征求意见。这种做法严重削弱了程序规范的积极作用，使得民主推荐提名工作流于形式，造成“程序上中规中矩，实质上体现个人意志”的现象。另外《条例》还规定：要把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时要防止简单地以票取人。正是由于这种衡量标准的不确定性，导致了领导干部行使提名权时有了过大的伸缩余地和弹性空间，在多数人的意见与主要领导的意见不一致的时候，往往主要领导个人意见占有主导地位，合意的就强调“必须尊重民意”，不合意的就强调“不能简单以票取人”，民主推荐结果运用的权威性不足，始终是“少数人在少数人中选人”。

三、上海市松江区规范干部选任初始提名权的探索

松江区以建立健全干部选拔任用推荐提名制度为重点，科学改进初始提名的程序步骤，落实初始提名责任，认真规范干部初始提名权，并在此基础上制定下发了《关于进一步规范和完善区管干部选拔任用工作的试行办法》，建立了“公开提名+差额提名+带责提名”相结合的“三位一体”制度。

（一）实行公开提名，增加初始提名环节的透明度。松江区坚持提名职位、提名程序和推荐结果“三个公开”，不搞“闭门造车”，坚持“阳光作业”。

首先，公开空缺职位和岗位要求，使干部群众明白要选什么样的人。区委组织部适时把空缺职位、岗位要求、任职条件、选拔方式和程序等报告副局级以上领导干部，函告各单位（部门），并通过公务网公开发布。其次，公开差额选拔任用程序及方法，使干部群众明白怎样选人。在全区范围内广泛宣传区委《关于进一步规范和完善区管干部选拔任用工作的试行办法》，结合民主推荐等程序，向各基层单位干部群众作具体说明。最后，公开选拔任用结果，使干部群众知道选了什么样的人。拟任人选产生后，及时通过党建网站、《松江报》、松江电视台等媒体进行公示，让群众掌握和知晓民主推荐得票情况，并广泛接受干部群众的监督。

（二）实行差额提名，增强初始提名环节的竞争力。松江区在推荐提名环节引入竞争机制，实行“五轮差额提名推荐法”，凸显好中选优。以2010年上半年对15个副处级领导岗位试行全程差额选拔为例：

第一，差额提名，扩大参与度。在全区范围内公布19个出缺的副处级领导职位，由副局级以上领导干部、区委委员、候补委员以及各处级单位和部门进行推荐提名，推荐提名人选共342次。根据推荐提名情况，经区委“3+2”干部工作专题会议研究，对其中15个岗位按照1:3比例，在推荐提名人选中确定45名差额提名意向人选，共涉及全区37个单位和部门。第二，差额推荐，增强精确度。采取会议投票推荐与个别谈话推荐相结合的办法，分别到“3+2”会议确定的37个单位和部门进行定向民主推荐。其中，参加会议投票推荐共2008人，共推荐人选253名；参加个别谈话推荐1131人，共推荐人选152名。经汇总得票情况，产生人选45人。第三，差额酝酿，提高公认度。按照“会议投票推荐和个别谈话推荐平均得票率超过50%”和“符合职位的任职资格条件和身份条件”的基本原则，“3+2”专题会议对民主推荐产生的45名人选进行酝酿讨论，确定37名考察对象（其中，对1名平均得票率不到50%的外派干部，充分考虑其外派时间较长、任职表现良好的实际情况，也列为考察对象）。第四，差额考察，确立真实度。分6个考察组对37名考察对象进行德能勤绩廉等全方位考察，同时征求纪检监察等部门的意见，并对2名在经济岗位上的干部进行了经济责任审计。在考察过程中，对有关来信来电举报事项进行认真查核，其中1人因信访举报事项，经研究后不再进入票决程序。第五，差额票决，提升集合度。采取区委常委会无记名投票的方式，对15个职位36名人选进行票决，表决以同意票数超过人数的一半为通过。最终，15个职位中有14个职位一次票决通过，另有1个职位的3位拟任人选得同意票均不过半数，且后两位人选票数相同，经“3+2”专题会议再次酝酿讨论后，3位人选放在下次常委会上再次票决，其中有一人得同意票过半数而当选。

松江区通过采取“五轮差额推荐法”，有效防止和解决了“由少数人选人、在少数人中选人”的问题，增强了推荐提名环节的竞争力，真正为优秀人才的脱颖而出搭建了平台。

（三）实行带责提名，增进初始提名环节的责任感。初始提名必须坚持权责一致的原则，提名人在被赋予初始提名权力的同时，必须承担相应的责任。为此，松江区积极实行“双实名”，强化推荐提名责任。

“双实名”，就是领导干部向党组织提名干部人选要署真实姓名；参加民主推荐会议的人员在填写民主推荐票时要署真实姓名。领导干部向党组织提名干部人选，必须认真填写《领导干部向党组织推荐提名干部登记表》，并署个人真实姓名。同时，要全面介绍被推荐人基本情况，说明推荐理由，报组织部门备案。此外，实行干部任用纪委全程参与、全程记实，一个干部的使用由谁提的名、通过何种形式提的名做到详细记录。党委（党组）集体提名和组织人事部门提名的，在会议上每个人的发言情况，哪个职位提名了哪些人选，最后怎样根据大家推荐情况确定提名人选，都记录得清清楚楚。对领导干部向党组织推荐提名的干部被任用后，如在一年试用期内经民主测评、组织考察后被评为不胜任等次，或出现“带病”提名、“带病”提拔问题的，要取消试用期资格，并实行“倒查”机制，追究推荐提名者的责任，有效维护初始提名环节规范措施的严肃性和权威性，切实解决好“谁提名谁负责”的问题。

通过署实名提名，让提名者带着责任向党组织推荐干部，增强了推荐提名者的责任意识。通过署实名民主推荐，让推荐者带着责任填写民主推荐票，较好地避免了人情票、不负责任票的出现，有效遏止了拉票、贿选等不正之风，净化了初始提名环节的用人风气。

四、规范干部选任初始提名权的进一步思考

（一）建立干部选任备用结合机制：做到有人才可选。为加快人才的成长，增强初始提名效果，应建立人才备用机制。在干部管理中加强对后备干部的培养和教育,定期实行民主推荐，及时更新人才库，实行动态管理，及时将各方认为优秀的人才纳入组织视野，做到“备好”，为选人用人贮备比较充足的干部人才资源；同时，要实行后备干部优先提名制度，一旦出现职位空缺，根据职位条件需要优先从后备干部库中筛选合适人选，做到“用好”，构建民主提名与后备干部管理有机结合的长效机制。

（二）改进初始提名方式方法：做到把人才选准。首先，建立初始提名的指标体系。不同层次、不同类别的岗位，其岗位任职资格条件不同；同一层次和类别的岗位，对干部的能力素质、性格气质等要求也不是整齐划一的。对一个具体岗位的初始提名人选，必须有详细具体的学历、专业、年龄、身份、经历和能力特长等方面的规定，使提名主体在实施提名时有据可依。因此，要把研究建立岗位任职资格体系作为规范初始提名权的一项重要基础工作。要综合考虑各领导岗位的职责，科学合理地确定具体职位的任职资格和条件，既要尽可能地细化标准，使提名范围具体明朗，易于界定，又要防止设定带有倾向性、框定具体人的条件，客观上造成“在少数人中选人”的问题，还要避免出现职位要求过于空泛，使提名对象的范围模糊不清，从而令提名主体难以把握的情况。具体来说，可在岗位提名中设置以下三个指标：“职位类别”指标，对每个具体岗位都有详细具体的要求，使提名主体在实施提名时有据可依；“民意导向”指标，明确规定民主推荐和民主测评数太低的不提名；“实绩准入”指标，完善干部绩效档案，实施绩效等级量化管理，将实绩比较突出的干部列为重点考虑对象。

其次，要不断改进民主推荐的方法。在民主提名推荐上，要实现“四个转变”：一是实现推荐对象从职级推荐向职位推荐转变。即由组织人事部门根据不同的职位编制不同的职位说明书，在民主推荐时向群众公布推荐职位和有关职位说明书，由群众根据职位要求对某一(些)职位进行权衡推荐。这能强调职位和推荐人选的一致性，体现人岗相适的原则，有利于充分发挥干部的特长，提高干部使用效能。二是实现推荐数量从等额推荐向差额推荐转变。扩大群众和组织选择的余地，有利于优中选优，提高干部选拔任用的准确性、科学性。三是实现推荐方式从集中推荐向分散推荐转变。既把书面推荐、个别谈话推荐和署名推荐等方式结合起来，又把领导班子推荐、中层干部推荐、基层干部推荐、群众推荐、个人自荐等多层次推荐结合起来，从操作的规范性上提高民主推荐的质量。四是实现推荐结果从封闭运行向适度公开运行转变，更大程度地提高民主推荐的可信度和真实性，从而增强群众参与推荐的积极性和民主意识。

（三）建立初始提名责任追究机制：做到对提名负责。要强化责任，提高初始提名的准确度。首先，责任主体要明确。领导干部个人提名或自荐的，本人即为责任人；单位党组织提名推荐的，党组织主要领导即为责任人；组织部门集体研究提名推荐的，组织部长即为责任人。其次，责任内容要细化。个人提名的，必须署名填写提名推荐表，说明与被提名人的关系，并写出提名理由、任职意向；单位党组织提名的，必须经集体讨论决定，写出书面推荐材料，由单位主要负责人签名并加盖公章；提名工作的组织者要制定提名推荐工作方案，对提名全过程负责。第三，责任形式要规范。单位党组织未经集体研究提名的，视为无效。

要实行责任追究，增强初始提名的公正性。在推荐提名过程中，有下列情形之一的，应追究首推提名责任人的相关责任：被推荐提名人选拔使用后，发现提拔前存在严重影响任职问题的；领导班子违反规定程序进行推荐的；明知干部人选不符合提拔任职条件和规定，以个人意愿强行通过推荐的；其他原因造成推荐不当，产生严重后果的。追究时应根据责任主体的责任大小、后果轻重、损失程度、主客观原因等，追究提名人的责任，凡构成违纪，需给予责任人党、政纪处分的，由纪检监察机关进行处理；触犯刑律的，依法移交司法机关。