应当推进健康城镇化新战略——防止“土地城镇化”冒进

姚士谋 薛凤旋 燕 月

城镇化是社会经济生产力与科学技术高度发展的集聚区，是人类聚居文明发源地和商贸辐射的集中地。目前，我国城镇化率已达到52%，城镇化是扩大内需的最大潜力，新一届政府领导层已将城镇化作为我国未来几十年发展的重大引擎。那么，中国的城镇化道路到底怎么走？我们就国内外城镇化中建设与治理、经验与教训，选编若干文章，供阅读。

城镇化是我国现代化建设的历史任务，如何提高城镇化质量，走出新型城镇化道路，是个重大议题。

31年中国新增城市434个

我国的城镇化全面推动了经济和社会的巨大发展，并在很大程度上改善了城乡人民的生活水平和住房条件。但，这些年来，城镇化超出了正常的发展轨道。

1980年，我国的城镇化水平仅有19.5%，全国的城市数量仅有223个，城市人口9035万人；到2011年，全国城镇化水平达到52.1%，说明了我国城镇人口占全国之半，已有城市657个，建制镇1.9万个，全国城镇人口有6.91亿人（其中包括1.5亿农民工），并在全国经济发达地区形成了6大城市群与8个城镇密集区，为全国经济最发达的地区。

城镇化速度过快带来诸多社会问题：有的省市大量市政基础设施、房屋建筑和公共设施存在质量问题，桥梁、房屋倒塌的也不少，造成基本建设投资浪费很大。

最大问题是就业，与城市建设速度相对应，每年需要安排2500万人的农转非人员就业，特别是当年大专院校毕业生超过750多万人的就业压力尤为突出。

吴良镛院士认为无序发展的城市化过程中，我们付出了高昂的代价，人口猛增，用地失控，环境祸患正威胁着人类的生存空间。特别是每年来自农村的打工农民，他们辛辛苦苦为城市建设贡献了很大力量，但还没有城市的户籍，很多福利待遇享受不到。

全国进城的1.5亿农民工占全国城镇化人口6.9亿人的21.5%，但至今仍然是暂住人口，并未进入城镇化范畴。

城镇化过度发展还带来交通、环境等方面的巨大压力。我国人口众多，人均耕地资源、水资源、森林与有用的矿产资源和一些西方国家比较，差距很大。在这种国情背景下，我国城镇化的生存空间、抵御自然灾害的能力都是相当脆弱的。

近几年来的重大事件可以证实，不少地区只追求工业化、城镇化的速度，造成用地失控、环境破坏，每年所消耗的各类资源越来越多，生态环境越来越差。陆大道院士认为，我国虽然地大物产也丰富，但还有260万平方公里的不毛之地（高原、沙漠半干旱地区）和生存条件较差的高寒缺水地区。缺乏像美国、加拿大、俄罗斯、巴西等拥有尚未开发的土地资源和丰富的耕地资源。因此，健康城镇化是中国的长远战略，也是大力保护我国各种资源环境的重要因素。

土地城镇化冒进现象

改革开放30多年间，我国城镇化速度提高了31个百分点，特别是1996年后，每年提升了1.2个百分点。

但从全国大部分城镇的蔓延、扩张速度分析，“土地城镇化”的速度更快，出现了冒进式的土地失控。不少地方未经省、市、区批准，擅自建设占地很大的度假村、高尔夫球场与旅游休闲区等。自1996～2008年，全国每年流失的土地约一千万亩。开发区总面积已达到2.6万km2，开发区内很多用地不集约化，土地丢荒很多。

城镇化进程中的冒进现象，有两个明显特征：一是土地的城市化快于人口的城市化，许多城市郊区化泛滥，许多单位大量占用土地，尤其是开发区、大学城；二是经营城市管理城市的冲动超越了客观经济发展规律，政出多门，相互攀比。

国土资源部的资料显示，“十一五”期间，全国土地出让每年平均达660万亩，还有农林水各部门每年占用近千万亩良田，这对于我国有限的土地资源是一个严重的挑战。

各地区纷纷提出把高指标的城镇化率作为政府的政绩目标，追求国民生产总值GDP的快速增长，并在工业开发区、新城建设上相互攀比，形成了盲目竞争与发展之势，缺乏科学指导与监督管理。

2001~2010年中，我国地级以上的大中城市，建成区面积平均增长85~90%，但城市人口增长仅有36%。城镇化率提升都有突出的人为拉动的因素，不少地方的市长都奢望将自己管辖的城市规模不断扩大，越大越好，在相当程度上脱离了我国人多地少、自然资源脆弱的国情，脱离了城市与区域经济发展的客观规律。

健康城镇化应提倡“精明增长”新理念

健康城镇化道路重中之重，是我国的城镇用地，特别是开发区与小城镇建设中，要提高用地的集约化紧凑度，倡导混合使用土地的新理念。

根据住建部中国城市设计研究院专家调查分析，我国70%的城市人均用地指标为90m2~110m2；22%的城市为110m2~150m2（人均用地指标过高）；仅有8%的城市为人均80m2~90m2（比较合理，但占的比例太小）。

按全国656个城市计算，全国现有城市建成区占地3.81万km2，今后在改造老城区，提高容积率，充分利用地下空间等方面加强措施，增加投入，起码可以挖潜、置换出用地面积的16%~18%，即节约土地资源5800 km2~6600 km2（约870万亩 ~990万亩）。

全国1.9万个建制镇，北方地区大部分小城镇人均用地超过160 m2~170 m2（如河北、山东、河南、内蒙、陕西、甘肃等），南方地区相当部分小城镇中人均用地超过130 m2~145 m2，还有不少农村老的宅基地未改造使用。若根据国外城镇节约用地经验，集中紧凑发展小城镇（合理用地指标：北方省区120 m2~135 m2/人；南方省区100 m2~110 m2/人），通过计算，全国也可以节约用地或置换出用地空间9860 km2~11250 km2。

此外，还有全国2800多个开发区、城乡道路、农田水利与其他方面的节约用地，起码也有15200 km2~16500 km2可以节约挖潜的用地空间，作为今后各类建设用地远期之用。

发达国家，除美国、加拿大和澳大利亚等国之外，多数国家的城镇用地相对比较集中紧凑（例如日本、荷兰、西班牙等），城镇建设用地指标多数为90m2~105m2/人，而且他们的用地产出率比我国要高6~8倍之多，高速公路、重要的地区公路每公里占地60~70亩地；而我国目前的高速公路四车道每公里占地约80~110亩地，还不包括宽阔闲置的绿化带。

今后应大力提倡城镇化“精明增长”的理念，严格控制城市的无序盲目扩展，倡导混合使用、节约利用土地的方法，提高城镇用地的效率和潜力。

住建部、农业部和国土资源部依据全国多名专家、学者的分析研究，按照我国人多地少，水土资源有限、生存空间有限，以及生态环境脆弱的国情，从国家的长远利益出发，提出了我国大中小城市以及小城镇的人均合理用地指标，具有重大的指导意义。

任何一个国家的城镇化水平，遵循该国该地区社会经济发展的条件与基础，都有一定历史时期内的客观发展规律的。国内学界普遍认为，今后20~30年间，中国的城镇化发展速度不宜过高，应当走一条稳定、健康、可持续发展之路，切忌冒进、大跃进。

从我国的资源环境、经济增长速度和国际间的合作态势分析，我们认为，2010~2020年，我国的城镇化过程会逐步进入平稳较快的发展阶段，关键在于“十二五”规划的实施，如果我国每年GDP保持在8%左右增长速度，城镇化水平每年增长0.85个百分点（沿海省区可以稍快些），是比较科学合理与现实的。