国际反腐败主要理念对建设廉洁政治的启示

熊国建

（中共常德市纪委，湖南 常德 415100）

腐败是人类社会共同的敌人，在与腐败作斗争的漫长历程中，国际社会特别是西方发达国家探索形成了一些主要的反腐败理念，并在实践中得到成功运用，取得了反腐倡廉建设的显著成效。党的十八大提出了建设廉洁政治的战略目标，研究和借鉴这些理念，对于深入推进廉洁政治建设、提高反腐倡廉工作科学化水平，无疑具有一定的现实意义。

一、分权制衡理念

分权制衡理念被誉为“西方立宪主义全部格局的核心”，是西方国家宪政的理论基石［1］。该理念最早可溯源到古希腊的哲学家亚里士多德，他在阐释其“法治应当优于一人之治”的思想时，主张把政府的权力分为讨论、执行、司法三个要素。此后，英国近代政治思想家约翰·洛克和法国启蒙思想家孟德斯鸠等学者对分权制衡理念予以进一步发展。洛克在《政府论》中认为：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律。”孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中强调，一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民的自由，就必须以权力约束权力［2］。在资产阶级革命取得胜利后，分权制衡理念逐步形成了较为系统完整的思想体系，并渗透到西方政治、经济以及社会管理等各个方面，对资本主义民主政治发展起到了巨大的推动作用。当前，分权制衡理念及其延伸而形成的“三权分立”制度，被西方资本主义国家广泛采用，并以不同的形式得以体现。

分权制衡理念的核心在于以权力制约权力。不受制约和监督的权力必然导致腐败，要使权力始终按照公共意志规范运行，必须加强对权力的监督制约，把权力“关进笼子”，而通过分权制衡无疑是监督制约权力的有效途径之一。分权制衡防止了权力集中于某一集团，为民主权利的实现提供了新的监督方式，既符合民主政治与反腐败的发展趋势，又符合权力运行的内在规律，是遏制权力滥用和腐败的最有力的理论武器［3］。尽管西方国家的分权制衡特别是“三权分立”模式具有不可避免的阶级属性，作为社会主义国家，我们不可能全盘照搬，但也要看到其历史进步性和合理性。当前，我国权力结构中权力失衡现象比较突出，各级党政机关中决策权、执行权、监督权几乎集于领导班子一身，这种失衡的权力结构催生了“一把手”的体制，滋生了“一支笔”的做法，派生了“一言堂”的局面，其直接后果就是各级党政“一把手”腐败案件频发。要按照党的十八大要求，借鉴分权制衡理念中“权力一定要受到制约”和“用权力去制约权力”的合理价值，进一步完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构。在党内分权方面，逐步打破党委“议行合一”的领导体制，并建立党代表询问质询、党内民主选举、罢免撤换等制度。在党委、人大和政府分权方面，通过将党的政策主张转变为具有法律效力的国家意志，实现党委决策权和人大决策权有机对接，同时，大力推进党政分工和党政分开，促进权力结构向“党委创议—人大审议—政府执行”模式转变，使党委决策权、人大决策权和政府执行权既相互制约又相互协调［4］；在政府及其内设部门分权方面，严格规范不同权力的使用边界和程序，在班子内部实行正职监管、副职分管、集体领导的新工作机制。要重点加强对各级党政“一把手”的监督，通过建立重大决策票决制、纪实制、专家论证制、问责制等，强化对“一把手”行使人事、财务、项目安排等重大决策权的监督；通过建立完善“一把手”履职考核评议和责任追究机制，做到有权必有责、过错必问责。

二、公民社会理念

所谓公民社会，是指社团组织、行业组织和中介机构等非政府组织、非营利性的民间社团、组织和机构。公民社会一词最早出现在古希腊先哲亚里士多德的《政治学》中，指的是“城邦国家”或“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理—政治共同体”。17—18世纪期间，洛克、孟德斯鸠、卢梭等资产阶级思想家提出了社会契约论，主张“天赋人权”和“主权在民”，认为国家的产生是人们相互之间或人民同统治者之间相互订立契约的结果，为了防止政府滥用职权和侵犯民权，人民可以通过各种形式来监督政府的行为。进入二十世纪以来，民主政治家罗伯特·达尔等人进一步丰富和发展了公民社会理论，达尔认为：一个国家要维系民主就必须有各种各样的独立社团和组织，社会对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制约更为重要［5］。当前，公民社会作为西方社会生活和政治生活中的重要力量，在政治、经济、文化各个领域中都发挥着举足轻重的作用，在预防和反对腐败斗争中也不例外，公民社会的积极参与已经成为国家廉政体系的重要组成部分。如有的民间组织通过影响议会立法、向政府施加社会压力等方式推动国家廉政机制的创立和完善；借助新闻媒体、网络工具等对民众舆论加以引导；以游行、示威等有组织的公民参与方式形成对政府惩处腐败问题的巨大社会压力；或者以更为直接的方式对腐败官员进行举报。此外，还有的民间组织如透明国际组织等通过进行独立的调查，对政府的廉洁程度进行评议打分等间接的方式，对各国政府廉政建设形成国际舆论压力［6］。

公民社会理念的实质在于以权利监督权力，通过保障社会组织及公民个人的知情权、参与权和监督权，来确保权力正确行使。如果说人大监督、司法监督与纪检监察监督指向的是 “权力监督权力”的话，那么，保障人民群众的权利、动员人民群众行使监督权，指向的则是 “以权利监督权力”。从当前我国情况来看，权力处于倒金字塔结构，越往上权力越大，而在社会阶层上则处于金字塔结构，广大人民群众构成金字塔的基座。随着政治经济社会的发展，群众的权利意识与政治参与热情越来越强烈，这两种结构之间的矛盾越来越突出，解决这个矛盾，必须积极培育公民社会，强化社会监督，形成专门机关监督和社会监督相结合的完整的监督链条。

借鉴公民社会的理念推进廉洁政治建设，一是主动转变政府职能，构建“有限政府”。如进一步精简、下放行政审批事项，推动源头治理改革，通过政府购买服务等方式向社会组织转移职能，主动削减政府的权力特别是微观经济管理权，扩大社会自治，政府的归政府，市场的归市场，使“缺位”、“错位”、“越位”的权力回归到公共权力本位，剥离附着在政治权力之上的不当经济利益，从而对腐败问题形成“釜底抽薪”式的治理［7］。二是大力培育公民社会组织。当前我国公民社会处于成长阶段，社会组织本身表现出的行政化、等级化、依附性等倾向还比较明显。以常德市为例，目前登记注册的1600多家社会组织中，大多都与行政机关存在着千丝万缕的依附关系，政社不分、财事不分、“搭车”收费、串通谋利等现象并不少见，有的甚至沦为行政机关的“小金库”和腐败通道。要积极推动社会组织建设，如实行社会组织直接登记制度、强化社会组织自治、完善利益协调机制、推动“去行政化”改革等，提高社会组织的自主能力，使其对政府权力形成有效监督和制约，推动形成政府—社会—公民良性互动的反腐败格局。三是拓宽公民和社会组织参与反腐败的渠道。作为政府一方，既要有保持权力谦抑的政治自觉，又要努力为公民政治参与提供必要条件。要建立健全群众利益表达和有序参与监督的机制，提高公民参与反腐败的组织化和有序化程度，进一步拓宽信访举报途径，积极开展网络问政和网络监督，建立健全网上信访举报系统，加大对举报人和证人保护力度，鼓励群众参与监督和信访举报。四是充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体在西方国家被称为与立法、行政、司法三权并驾齐驱的“第四权力”，新闻记者有法律规定的采访权和信息披露权，被誉为社会的“扒粪者”，许多重大腐败案件都是由新闻媒介披露出来的。要支持和保护新闻媒体积极开展舆论监督，依法保障新闻媒体自由采访和监督的权利，充分发挥新闻媒体的群众喉舌和反腐尖兵作用。

三、法治理念

西方法治理念是建立在“人性恶”假设基础之上的，古希腊哲学家柏拉图在其著作《法律篇》中提出人性恶的观点，并主张法律的统治。其学生亚里士多德发展了柏拉图的法治理念，提出人的本性都是恶的，法治起源于防恶，只有法治才能防止人性恶的膨胀［8］。英国哲学家大卫·休谟进一步提出了著名的 “无赖原则”：在设计任何政府制度时，应当把每个掌握公共权力的人都先视为“无赖”，必须建立一套可靠的预防机制，将他们发展成无赖的道路堵死。经济学大师哈耶克也说过，一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事，他认为，制度设计关键在于假定，从“好人”的假定出发，必定设计出坏制度，导致坏结果［9］。这些重要思想都成为了西方法治理念的理论基础。

法治是一种确定性最强、透明度最高、也最容易让人接受的治理模式，是以理性的方式开展反腐倡廉的最佳途径。从我国法治实践来看，几千年来的封建统治所形成的“人治观念”和“官本位”思想在一些领导干部思维中仍然根深蒂固，权大于法、特权腐败等现象仍在一定程度上存在，特别是一些领导干部利用职权便利谋求各种超越法律的特权，形成特权阶层和利益集团，由此衍生出有法不依、执法不严、违法不究以及法外施恩、法不责贵等现象，严重损害了社会公正的基石，践踏了法律面前人人平等的基本原则，必然导致国家法律秩序的失衡和法纪的废弛。西方法治理念特别是“人性恶”假设和“无赖”原则启示我们，建设廉洁政治，必须在法治的框架内进行，必须以法制规章的形式制定规则，并且强力执行，走依法治腐、以法制权之路，否则就会偏离正确的轨道。所以在建设廉洁政治的进程中，强化法治的要素，是一个具有战略意义的抉择，也就是说，要把建设廉洁政治放在法治视域中去谋划和运作。一是创新权力制约模式。要实现依法治权，让所有权力主体都必须在宪法和法律范围内活动，实现“法律面前人人平等、制度面前没有特权”。二是完善政府治理机制。在建设廉洁政治、实现政府清廉的过程中，要抓住政府治理机制改革这个重要内容，坚持政企分开、政事分开、政府与社会组织分开的改革方向，推动政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府转变，让政府从微观经济活动中退出来，最大限度地减少权力寻租机会。要健全清晰化的责任约束机制，这是建设廉洁政治的重要保障。应进一步完善失管必究、失教必究、失察必究的责任追究机制，同时拓展问责范围，既把“三乱”等问题列入责任追究范围，又把决策失误、行政不作为、管理不善、政绩平庸等纳入问责机制；进一步规范责任追究程序，形成责任追究的闭环效应。三是加大依法查处力度。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在学习贯彻党的十八大精神研讨班上强调，坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。当前腐败还比较严重，惩处仍然至关重要，只有通过严厉的惩处，政治意志才能得到宣示，党员干部才能得到警醒，也才能获得公众的信任和支持。如果没有惩治的强制力作保障，教育、监督、制度的效果就会打折扣，预防就将是一句空话。要重点查办发生在领导机关和领导干部中的大案要案，始终保持打击各行各业违法违纪现象的高压态势。狠抓专项治理，坚决纠正损害群众利益的不正之风，着力解决发生在群众身边的腐败问题。加强对社会领域特别是中介组织腐败问题的治理，加大对商业贿赂的打击力度，严厉查处行贿行为，不断提高腐败的风险成本。

四、透明政府理念

透明政府的理论基础在于人民主权原则，由法国启蒙思想家卢梭创立。根据该理论，人们为了维系自由和平等，自愿相互订立契约，让渡出一部分或全部权利给社会，共同组建政府。所以，政府的权力来自于人民，公众与政府之间实质是一种委托与被委托的关系，作为受托人的政府在行使权力过程中，必须对作为委托人的人民和公众负责；作为委托方的公众，有权查阅公共信息，了解受托人政府的运作过程和绩效，对政府工作进行评判和监督［10］。另外，保障公民的知情权和参与权也是透明政府的理论基础之一，西方国家认为现代民主的两大构成要素为公开与参与，知情权和参与权是公民最基本的民主权利之一。为了保障公民的知情权和参与权，政府应该公开一切可以公开的信息，接受人民的监督。根据上述理论，早在1766年瑞典就制定了《信息自由法》，此后，西方各国纷纷制定了相关法律，使政府公开制度成为当代民主政治建设的一项基本制度。特别是近年来一些国家广泛开展以建立“透明政治机制”为主要内容的“阳光行动”，成为及时揭露和防止腐败的有效手段，如西方国家大多实施了官员财产申报公示制度，将官员财产“晒”在阳光下接受群众的监督。

我国《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，各级政府由人民代表大会选举产生，对人民负责，受人民监督，这其中就理所当然地包括向人民公开有关信息，报告工作情况。从我国现实情况来看，政务公开工作仍停留在政府部门有限度的自愿公开的水平，几千年来“民可使由之，不可使知之”的传统惯性导致了权力的封闭运行和暗箱操作，成为权力滥用、腐败滋生的温床。“阳光是最好的防腐剂”，约束权力的最好方式就是把权力置于阳光下，让“阳光”成为预防腐败滋生的最好消毒剂。借鉴透明政府理念，一是要加大公共事务公开力度。要牢固树立公开是党委、政府必须履行的基本义务、知情是群众的基本权利的理念，不断拓展党务、政务、厂务、村务公开的广度和深度，特别是涉及群众利益的重大决策、重大建设项目、公共资源配置和社会公益事业建设等信息，必须及时向社会公示，接受社会公众监督，从而推动“金鱼缸”式政府的形成。要重点推进政府财政预算决算公开和“三公经费”支出公开。强化各级政府部门的纳税人权利保护意识，积极推行阳光财政，让社会公众帮政府捂好 “钱袋子”。二是推进行政权力网上公开透明运行。当前，以电子监察系统为代表的科技反腐风起云涌，极大地提高了反腐倡廉建设的科学化水平。要大力推进“网上政务大厅”建设，建立融合网上公开、网上办公、网上服务和网上监督等多项功能的行政权力公开透明运行电子平台，推动形成运行公开、制约有效的行政权力阳光运行机制。三是积极探索官员财产申报公示制度。官员财产申报公示制在西方国家被称为反腐的“终极制度”。从我国当前来说，无论是高层的反腐决心，还是社会的民意基础，亦或法律和技术手段，实行领导干部家庭财产申报制的条件都已具备，应积极推行，可以采用分步实施、先易后难的步骤，如先开展新任领导干部和后备干部财产申报公示制度，积累经验后再全面推行。

五、道德教化理念

道德教化理念是与资产阶级的人性论、政治原罪论相对应的一种价值观，提倡对公职人员进行道德教育，给予人性上的去恶存善的净化。在许多西方学者看来，人性可以深刻地改变人格，可以使人放弃其自私自利。因此西方学者认为，道德教化作为国家廉政建设的一种基本手段，它可以促使公职人员建立一种自我约束的道德规范，从实质上说就是一种主观意志的法［11］。当前，道德教化已成为世界各国预防腐败的重要手段之一，凡是政府清廉指数较高的国家，都十分注重发挥道德教化在反腐败中的作用，如新加坡在反腐败道德教化上讲究“心治”，把儒家文化倡导的忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻“八德”作为整个社会尊崇的道德准则和行为规范；芬兰公务员进入政府机关就职时必须举行宣誓仪式，宣誓遵守纪律和公务员道德规范；在瑞典，一个人在任何时期、任何领域违纪违法的不良行为，都会被记录在案，如有不良记录，在就业、晋升、贷款等各个方面都会产生极大的影响，甚至无法立足。

如果说以权力制约权力和以权利制约权力是权力的外在制约的话，那么，以道德制约权力是一种内在的制约，具有更深远的影响。日本社会学家横山宁夫提出了一个著名的“横山法则”：最有效并持续不断的控制不是强制，而是触发个人内心的自发控制。任何制度的推行、法律的实施都离不开人，制度再完善，法律再健全，只要腐败分子的腐败动机存在，再严厉的打击措施，再缜密的法规条文实际上也不能完全阻止他们将腐败的动机变成腐败的行动，最根本最彻底的反腐败措施就是在人们心中建立一条道德防线，彻底根除腐败生存的思想土壤。从这一角度来看，反腐倡廉不仅要靠法律、制度等外在制约，更要靠权力主体的道德自律。建设廉洁政治，必须大力倡导自律从严的道德取向。一是要以社会主义核心价值观重构道德规范。要以社会主义核心价值观为基础，结合我国各地传统廉洁文化，提炼具有地域特质，体现地域人民行为方式、文化艺术、价值观念的核心道德理念，并使之成为当地人民的共同价值取向和追求。要特别注重加强从政道德教育，通过“道德讲堂”、“廉政课堂”等形式，构筑“以廉为纲、以德为先、以信为重”的党员干部道德诚信高地，抑制和消除权力腐败的内心动机。二是要实现道德规范的制度化。个人的道德理性和道德意志是有限的，只有通过制度的强制性力量，才能确保道德规范被严格遵循。要大力推进党员干部从政道德的制度化工作，如制定《党员干部道德守则》，建立领导干部道德档案和考德制度等，来约束党员干部的日常行为，起到防微杜渐的警戒作用。三是要积极推进社会诚信体系建设。权力腐败总是与政府和官员诚信缺失联系在一起的，而企业诚信缺失更是商业贿赂的源头。要大力推进以政府信用为表率、企业信用为重点、个人信用为基础的社会信用体系建设，逐步建立集纪检监察、银行、税务、工商、质监、司法、民政、公共资源交易等部门信用信息于一体的综合性诚信数据库，建立企业廉洁诚信档案，实现跨部门、跨区域信用信息共享。同时，推行守信激励和失信惩戒制度，推动企业廉洁从业、诚信守法。要突出抓好政府信用建设，坚持诚信办事、诚信服务、取信于民，推进诚信政府的建设，切实提高政府的公信力。

六、“零容忍”理念

所谓“零容忍”，是指对不良习惯、不道德行为、轻微违规等行为绝不容忍，其核心是对各种反社会行为和违规违法活动采取严厉打击的态度，哪怕是轻微违法犯罪行为，也要毫不犹豫、决不妥协地进行彻底斗争。“零容忍”的理论基础是“破窗理论”，由美国预防犯罪学家乔治·凯林和詹姆斯·威尔逊1982年提出。他们认为，如果一幢大楼的一扇窗户遭到破坏而无人修理，肇事者就会误认为整栋大楼都无人管理，从而得到可以任意破坏的暗示，紧接着就会发生一系列犯罪行为。“破窗理论”鲜活地说明了在轻微的违规违纪与严重的违法犯罪之间的重要联系。它启发我们：完好的东西一般不会有人去破坏，而一旦这个东西被破坏，如不及时修复，可能会遭受更大的破坏。因此，要对付“破窗”现象，最有效的策略就是实施“零容忍”，在违法违规行为出现苗头的时候，将其扼杀在萌芽状态，真正做到“防微杜渐”［12］。“破窗理论”最先由美国警署应用于社会治安管理，通过对犯罪分子实行“零容忍”，取得了明显成效。此后，“零容忍”理念在反腐败中得到广泛运用，如香港廉政公署把“零容忍”理念应用于廉政建设，坚持“举报必接、有腐必查、惩腐务尽”的原则，使其清廉指数一跃成为亚洲前列；瑞典、新加坡等国对行贿受贿数量不做具体规定，只要属于“不正当的报酬”，不管数量多少，即使只有一毛钱，也属于犯罪行为，要处以刑罚。

“零容忍”揭示这样一个原理：任何事情的发展包括腐败行为都有一个从量变到质变的过程，如果对“小腐败”问题不注重惩治，采取放任的态度，就会导致积“小腐”为“大腐”。“放纵一个腐败分子，就会使一千个人产生侥幸心理”，如果一些党员干部的腐败行为仅因为性质轻微或身处高位没有被依法严办，就会形成“可以腐败”或“腐败不会被惩处”的心理暗示和行为导向，其结果必然是更多人的学习和效仿，导致腐败现象层出不穷。从社会心理学来讲，重大腐败行为固然不容忽视，但社会大众感受最深和最深恶痛绝的还是发生在身边的轻微腐败行为，如果容忍这些轻微腐败行为，就会使公众对党和政府反腐败的决心和信心产生动摇，进而失去正义感和社会责任感，形成“官民互不信”的严重局面。一要严格落实“零容忍”的普适原则，按照中央纪委二次全会的要求，既打“老虎”，又拍“苍蝇”，只要违犯了党纪国法，无论涉及什么人，都一律依纪依法严肃查处，从而对存在腐败倾向或苗头性问题的党员干部产生“伸手必被捉”的强烈震慑。二要切实完善“零容忍”的制度体系。对腐败“零容忍”，必须健全制度规范，严肃制度执行，提高对腐败行为处罚的刚性。当前在反腐实践中，存在着一种“抓大放小”的趋势，违纪违法案件立案的起始金额标准节节攀升，在适用法纪的标准上因人而异，这些都与“零容忍”理念背道而驰，要通过适当降低并严格执行腐败案件的立案标准，严禁法不责贵、以纪代法等现象。三要积极培育“零容忍”的廉洁文化。通过传递“违规无小事”、“凡腐必究”的理念，警示公职人员自觉抵制各种诱惑，培养廉洁从政的责任意识和良好风尚；通过营造“以贪为耻”的社会氛围，使“零容忍”理念深入人们的思想内心，从而形成有效遏制腐败的社会心理和价值导向，凝聚廉洁从政廉洁从业的正能量，为建设廉洁政治注入源源不断的精神动力。

［1］张琨.浅析分权与制衡的理论发展与宪政实践［J］.法制与社会，2007，（9）.

［2］周义程.从分权制衡到社会制约 ［J］.社会主义研究，2011，（4）.

［3］刘洪霞.浅析分权与制衡原则及其对中国反腐败的借鉴意义［J］.改革与开放，2010，（12）.

［4］陈国权、周盛.我国人大决策权的变迁与决策权的制约监督［J］.浙江大学学报，2011，（5）.

［5］顾昕.以社会制约权力——达尔的多元主义民主理论与公民社会理念.共识网：http:／／www.21ccom.net／articles／sxwh／xfwm ／2012 ／0507 ／59120＿3.html.

［6］［7］施雪华.大力推进中国公民社会的成长 实现中国反腐败战略的大转移［J］.社会科学，2009，（7）.

［8］李进宏.腐败治理：人性假设、基本模式与路径选择.国家预 防 腐 败 局 网 ：http:／／www.nbcp.gov.cn ／article／lltt／201101／20110100012036.shtml.

［9］毕长川.制度设计的关键在于“假定 ［J］.大连干部学刊，2003，（3）

［10］向淼、粟茂.透明政府：理论基础与制度设计［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2006，（3）.

［11］中共湖南省纪委课题组.当代国际反腐败的做法和经验探讨［C］.

［12］廖晓明，罗文.“零容忍”廉政文化的内涵、功能和现实困境［N］.中国纪检监察报，2011－8－22.