界别协商的主体问题浅议——从周星驰当选政协委员说起

郭丽兰

（中共广东省委党校，广东 广州 510053）

党的十八大报告专门论述了 “健全社会主义协商民主制度”，对社会主义协商民主的本质属性，制度和机制的架构，协商民主的内容和目的，人民政协在协商民主制度中的地位，人民政协实施协商民主的四个方面，即组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，都作出了相关论述。其中界别协商是中国协商民主建设中非常重要的一个部分，里面涉及界别主体的范畴规定、功能发挥、制度运行等相关内容。

2013年1月14日，周星驰当选为广东省政协委员，一时在网上激起千层浪，这将界别协商的主体问题讨论推向高潮。网友们不禁提出质疑，“周星驰怎么会成为政协委员？他能当好委员吗？会不会沦为‘花瓶’，白白浪费一个政协委员的名额？”这些质疑直接触及当前政协界别建设中一个关键的问题，即界别协商的主体如何界定、选择，充分地发挥界别协商主体在政治协商中的积极作用。

一、政协界别的主体构成

全国政协包括中国共产党、8个民主党派 （中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟）、无党派民主人士、8个人民团体（共青团、总工会、妇女联合会、青年联合会、工商业联合会、科学技术协会、台湾同胞联谊会、归国华侨联合会）、13个界别（文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好人士界、社会福利界、少数民族界和宗教界）、台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞，以及特别邀请人士等组成，具有广泛的社会基础。广东省则把特邀香港人士、特邀澳门人士和来自省委、省政府及省直机关部委办厅局、人民解放军、各市及其他有代表性的特邀人士全部并入了“特别邀请人士”界别。

在第十一届广东省政协委员名单中，除周星驰当选为政协委员外，诸多明星如汤镇业、马鼎盛、吴小莉均在名单之列，而后三人则已担任广东省政协委员多届。如何看待明星成为政协委员，政协界别协商的主体优势如何发挥作用，这些问题都需要进一步作出研究。

二、界别协商主体构成的优势和地位

政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式。政协的每一个界别都由一定数量的特定委员所组成，同一界别的委员一般都具有大体相似的身份、职业特征，联系和代表着特定领域的群众。因而发挥政协各界别主体参政的积极性和主动性，对于推动中国民主政治建设具有重要的作用。

1.从政协的产生和发展来看。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，发挥了重要的历史作用。中国人民政治协商会议早于全国人民代表大会问世，这与政协本身的特点是分不开的，反映了政治协商会议作为统一战线的组织形式在中国政治建设中的重要性。人民政协的界别规定是伴随着政协的产生、发展而产生、发展的。在1949年9月21日，第一届全国政协召开时，并没有界别的提法。1954年，第二届全国政协根据职能对界别进行了规定，当时的界别数量达到29个。从第二届到第十一届政协，界别设置随着经济社会的发展变化作出了相应调整，政协界别的时代性也愈来愈明显。通过一次次调整，政协界别的名称虽几经改变，但数量一直维持在34个，界别成为政协构成和组成的重要特点和优点。

2.从政协委员的产生方式来看。政协按界别组成，委员由界别产生，是人民政协区别于其他政治组织的显著特征，也是人民政协的突出优势所在。按照《中国人民政治协商会议章程》的规定，界别是人民政协产生、存在和发展的基础，政协委员是由各界别有代表性的人士组成。从制度设计的层面看，我国的政治制度中，人民代表大会代表由区域选举的代表组成，具有表达区域的功能。政协委员是按界别协商产生的。这样产生的委员可以不受地域和人口比例的限制，最广泛地包容各方面的代表人士，使政协具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性，具有最大限度表达界别利益的功能。

3.从政协的主要功能来看。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。这三项主要职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，体现了人民政协的性质和特点，是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。因而，根据界别的特点和要求开展活动，是政协履行职能的重要特色。

界别特色能够更好地发挥各阶层人士的参政议政作用。委员作为界别代表，履行职责不是个人行为，而是代表一个群体、一个界别，所以通过界别活动能够把本界别的整体利益诉求和社情民意更加畅通地反映上来，能够使广大委员把聪明才智和专业特长更加集中地发挥到各自所熟悉的领域和关注的问题上来，充分体现界别的特色。

参加政协的各党派、团体和界别，都可以以本党派、团体和界别的名义在政协大会上发表意见和主张，按界别提出提案，由界别自主开展调查研究和反映社情民意等活动。由于各个界别的代表都体现了其所代表的社会群体的利益要求，因而可以集中社会各个阶层的意见，利于决策的科学化民主化，界别协商有利于实现广泛的公民有序政治参与，最大限度地吸纳各种利益诉求，同时通过协调各界内部关系，化解矛盾，维护社会稳定。这对于进一步坚持和完善协商民主，建设社会主义民主政治，具有重大而深远的意义。

三、界别协商主体构成存在的几个问题

政协的界别主体构成是中国协商民主的一个重要优点和特点，具有广泛性、代表性、民主性的特点，它不仅有党派团体的特征，还有阶层、行业、民族、区域等多重特征。但从实际情况来看，现有的界别主体设置和划分还存在着若干可完善之处。表现在：

1.现有界别主体的涵盖面问题。政协现有的界别设置基本覆盖了社会的各阶层、各方面，但随着经济社会的发展，社会的阶层发生了变化，现有的界别划分未能完全覆盖社会的所有阶层。社会学家陆学艺教授根据分工、权威等级、生产关系和制度分割的标准，将中国社会划分分为十个阶层，分别是国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层，它们分属五种社会地位等级：上层、中上、中中、中下、底层等。在我国政协的34个界别中，其中社会上层所占的比重过大，社会中下和底层的比例小，这部分人群的利益诉求就可能被忽视；

另外，有些在经济社会发展中作用日趋重要的界别没有设置，代表新的社会阶层、新兴行业的委员少。如社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等；又如律师、法官、检察官、公证员及基层法律服务人员等构成的法律职业共同体，已发展为社会结构中的重要阶层，政协却没有相应的界别设置。当新的社会阶层还处于形成过程当中，社会组织化程度不是很高时，如何对他们进行有效的引导，使得他们通过合法化、制度化的方式参与国家、社会的政治生活，界别定位就显得尤为重要。

2.相关界别主体的交叉问题。比如共青团和青年联合会、科学技术协会和科学技术界、台湾民主自治同盟和台湾同胞联谊会等，这些相近界别归类时，由于相似性比较大，容易出现重复和包含现象；同时还有可能出现另一种情况，比如政协委员中可能出现一位青年、妇女、高知识、无党派、香港特邀人士多重身份的共同拥有者，这种占比虽然不高，但是涵盖其中一部分，因而，需要用更好地办法界定界别的分类问题。

3.特邀界别主体的产生问题。其中包括特邀界别委员如何产生？这些委员能否就人民关心的问题进行研究、作出提案，发挥特邀界别作用等问题。此次周星驰当选为广东省政协委员，之所以引起人们的广泛关注，反映了人民群众对特邀人士的产生程序、产生办法，委员是否能够真正代表界别行使权力，为界别发出声音表示的担忧。当然，周星驰等特邀人士，他们表达意见的机会要比普通人多，而且他们的意见引起社会关注度要远远大于一般的政协委员。但从“演员”到“委员”，他们是否能够很好地实现角色转换，这是老百姓关心的问题。因而应该在产生办法、委员资质、参政能力上，通过透明、公开的方式，让广大的群众放心、明白。

4.某些界别主体的行政色彩浓厚问题。在目前政协的委员人数中，政府部门的负责人不断增多，他们既是官员，又是政协委员，这直接影响协商民主的客观性和公正性。如农业界委员主要是农技人员、农业主管部门负责人，工会界很多是工会领导，少有第一线的产业工人。这样的界别内部结构，是否能够真正代表所属界别，值得商榷。

界别是构成人民政协的基本单元，是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。在当今经济社会结构发生深刻变化的历史条件下，如何优化界别设置、发挥界别优势、健全界别工作制度、彰显界别特色、体现界别功能，直接关系到人民政协作用的有效发挥和人民政协事业的创新发展。

四、强化政协界别主体参与的几点思考

1.合理调整、完善界别主体设置。人民政协作为发扬社会主义民主的重要形式，其界别设置应尽量吸纳不同阶层、不同群体的代表人士。在审慎、稳定，微调的前提下，合理调整、完善界别主体是发挥界别协商作用的重要前提。

第一，适当增加某些界别主体。一是提高社会的中下阶层的比例；二是对于新兴社会阶层，政协应积极地开展调研，尽早明确新社会阶层的界别概括和界别划分，及时进行合理的设置和调整。对在经济增长贡献较大的行业和在人口总数中占较大比例的群体，其代表人士要及时吸纳到政协委员队伍中来。可以在已有的界别中增加委员名额，在相关界别中补充新的社会阶层代表人士；或邀请其中典型性强的人士以个人身份参加政协；也可根据当前经济社会发展形势，增设法律界、中介组织界等独立界别，以吸收日益壮大的更广泛的新社会阶层的代表。

第二，调整有关界别主体。有些界别之间存在着交叉的情况，如科学技术协会与科学技术界，青联界和共青团界、台盟和台联等。可通过整合或合并的方式，减少交叉界别之间的重叠情况。

第三，细化界别主体内部的划分。随着经济社会发展，相关界别内部开始分化，现有的界别设置需要细分。如农业界，中国农民数量庞大，以往称中国百分之八十的人口在农村，其分布广泛，差异性大。社会的变迁，使得传统意义上的农民阶层产生了巨大分化，出现了越来越多的不再从事农业生产的“农村人口”，部分农民特别是“失地”农民逐步向城镇转移，成为“进城务工人员”，对于这部分人群，社会阶层的属性与传统意义的农民已经不尽然相似，因而需要细化界别内部的分层，更好地反映和代表农民利益。

第四，调整界别主体的比例构成。在界别中，不仅需要行政领导干部，也需要普通群众，而现实是，界别中来自一线的、基层的委员太少。政协委员需要大众化，需要来自基层的委员，因而增大界别中基层、普通大众的比例，以实现社会的“精英”和“大众”的共同民主参与、政治协商才是正常的、合理的，也是十分必要的。

第五，规范特邀阶层的内部构成。各地政协的特邀界往往成为一个委员成分最庞杂，委员构成多元，人数最多的界别，这需要予以规范。应该选取其中具有较高参政议政能力、较强的政治积极性、能与所代表群众保持密切联系的委员，成为真正的政协的代表。

2.增强界别主体的政治协商能力。政协委员是来自各界的代表，他们应该按照政协章程的规定，履行政协的职能。通过提高政协委员的协商民主素质，培养政协委员的政治责任感、效能感，发挥委员在界别活动中的积极作用。

第一，加强界别委员的学习。作为政协委员，特别是如周星驰类明星委员，首先，学习政协的相关规章制度，在制度的框架内，依法行使委员权力和履行相关义务；其次，学习作为政协委员应该具有的基本素质，从“明星”到“委员”的转身，需要的不仅仅是个人表现，更重要的是能够代表所属界别，发出界别的声音，表达界别的利益诉求，而这需要一定的政治责任感、政治素养和参政能力，而这是需要通过学习习得的。

第二，加强界别委员的沟通。一方面，强化与其他委员之间的动态关系；另一方面，强化与百姓之间的联系，搭建界别委员与群众之间的桥梁。委员对本界别的民意进行调查和研究，撰写的提案不再是个人名义，而是能够真正反映民意，反映本界别焦点问题的提案，真正成为本界别的 “发声器”。

第三，建立健全界别工作平台。通过政协全会、专题议政会、座谈会、政情交流等，突出界别的整体性，通过召开界别例会，促进界别活动“常态化”，为扩大社会各界有序政治参与创造良好条件；搭建界别内部和界别之间的交流、互动的平台，通过界别之间互相调研、学习等活动，实现资源互补，形成界别协商合力。

3.健全界别主体的规范机制。党的十八大报告提出，要通过完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。这也同样体现在界别主体建设上的制度化、机制化。明星成为政协委员，并不是要让他们成为会议“花瓶”、“举手器”、“按键器”。要通过健全和规范界别主体工作机制，为充分发挥界别的主体作用提供制度保障。

第一，提名机制。在政协委员的产生办法上，建立完善协商提名机制，尽量体现民意。应该合理确定提名单位，拓宽提名渠道，推荐名单通过适当的方式在界别范围内进行公示，广泛听取群众意见，使推荐的结果透明化、更能反映界别的真实意愿。

第二，述职和监督机制。作为界别利益的“代言人”，需要对界别委员进行考核和监督。一方面，可以通过政协章程的相关规定进行制度监督；另一方面，可以通过透明化的方式，通过媒体或网络的方式，将政协委员的工作情况公开化。被选出的政协委员必须定期向本界别群众报告履职情况，让本界别群众、甚至普通大众了解委员的工作状况。这样，既可以加强委员与所在界别群众之间的联系；又可以让本界别群众监督其是否具有真正的代表能力和参政议政能力。其实在明星委员中，也不乏像濮存昕、吴小莉等拥有良好口碑的政协委员，因而明星委员如果进入角色，可以为本界别提供真正体现本界别利益的政协提案。

第三，退出机制。参政议政、政治协商、民主监督，是非常神圣的而严肃的政治行为。作为政协委员，按照法定程序参加政协会议，提供高质量的政协提案，是最基本的要求。无论是明星或是其他政协委员如若多次不参加政协会议，消极作为，不能代表本界别的利益，就必须实施定期的退出机制，以确保界别主体功能的有效性。

［1］中国人民政治协商会议章程（2004年 3月 12日）［EB ／OL］http:／／www.cppcc.gov.cn 政协章程

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