非税收入征管存在的问题与规范

山文岑，杨淑琴，陈 杰

(1.鲁东大学，山东 烟台 264025；2.烟台职业学院，山东 烟台 264025)

长期以来，我国大量的非税收入没有纳入财政预算管理体系，出现了严重的征管混乱、不规范问题，给国家和社会造成了一系列危害，因此引起了学术界的重视。但目前主要是财经学界比较关注，而且是从财经学的角度进行研究，主要是如何加强非税收入的征管等，而不是从法制的角度探讨如何规制；有少数法学界学者对非税收入征管的法制化进行了研究，但研究得不够深入。为此，笔者试图基于现代公共财政的宪政思维，从财政法治的视角研究如何对非税收入的征管进行法律上的规制，以期对实践产生指导意义。

一、政府非税收入概述

(一)政府非税收入的定义

政府非税收入作为一种财政收入，在我国长期以来一直称之为“预算外资金”，后参照国际经验，于2001年 1月开始在有关官方文件中采用“非税收入”的概念。但对此概念的界定，目前学界众说纷纭，莫衷一是。按国际货币基金组织(IMF)的定义，非税收入是指除税收和政府债务以外的所有政府收入。笔者赞同此观点。其理解如下：首先，征管主体为各级政府、职能部门及其授权的事业单位和其他组织。其次，征管范围为除税收和政府债务外的所有政府收入。其三，征收依据为政府权力、政府信誉、国家资产及政府提供的特定公共服务。其四，征收标准应合法合理。

(二) 我国非税收入分类

根据目前政府非税收入分布状况，可做如下分类：其一，财政预算内的非税收入。主要项目有：行政性收费收入；国有企业上缴利润；国家能源交通重点建设基金收入；各种专项收入，如排污费收入、基本建设收入等；国家预算调节基金收入；事业收入，如公立高校的学费收入等；公产收入等；罚没收入。该部分非税收入在管理上比较规范，但其在整个非税收入中所占比重不大，一般小于10%。①其二，预算外非税收入。主要包括由中央政府及其财政、计划部门和省级政府及其财政、计划、物价部门所批准设立的行政事业性收费和基金。依财政部发布的《2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》和《2012年全国政府性基金项目目录》，行政事业性收费项目228项，基金30项。省级政府及有关部门的收费和基金项目则更多，据估计达千余个项目，而且多数属于预算外非税收入项目。①其三，财政之外的政府各部门非税收入。该部分非税收入是指没经政府或有关部门批准的，既没有纳入财政预算，也没有归入预算外财政管理的，属于制度外的有待清理的收费、集资和摊派等非税项目。其主要集中于地方政府各部门手中，尤其是集中于县、乡两级政府手中。有统计显示，近年来中央公布地方许可收费的项目只有130多种，而地方上实际执行的收费项目多达 1000多项。[1]P4

二、非税收入征管存在的问题及原因分析

(一)近年来非税收入现状

1.地方非税收入占财政收入的比重逐步提高

通过表1可见，近五年来，全国一般预算非税收入规模(基于数据可获得性和可比性，本文数据均为预算内非税收入口径)，占当年全国财政收入的比重在逐年提高。通过表2可见，中央非税收入在中央级一般预算收入中比重较低，基本维持在5%左右，且基本保持不变。而通过表3可见，地方非税收入占地方财政一般预算收入的比重较高(在11%以上)，且比重在逐年增加。由此可见，全国一般预算非税收入规模的增加，主要是由地方非税收入规模所带动，因此反映了地方非税收入规模不断增长。

表1 近五年全国财政一般预算收入情况 (亿元)

数据来源：财政部网.

表2 近五年中央(本级)财政一般预算收入情况 (亿元)

数据来源：财政部网.

表3 近五年地方(本级)财政一般预算收入情况 (亿元)

数据来源：财政部网.

从非税收入纵向比较来看，呈现出政府层级越低、非税收入比重越高的特点。由表2和表3可知，地方非税收入数额远高于中央非税收入数额，地方非税收入所占其财政的比重远高于中央非税收入的比重。省以下地方各级政府间非税收入占比也体现了这一特点。以山东为例，2011年地方各级政府非税收入占本级财政收入的比重，省级为25.3% ，地市级为34.5%，而县级则更高。②2011年审计署公布的全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果发现，非税收入占到县级财政性收入的六成。[1]

上述情况说明，非税收入已成为地方财政的重要收入来源，而且政府层级越低，非税收入对地方财政贡献越大，同时也表明地方财政对非税收入的依赖性更强。

2.政府非税收入增速高于税收收入增速

由表1可见，全国财政一般预算收入和税收收入同比增长率都比较高，但除2010年外，总体远低于当年一般预算的非税收入同比增长率。由表2可知，中央财政一般预算收入和税收收入同比增长率有时高于有时低于中央财政一般预算非税收入的同比增长率。由表3可知，地方财政一般预算收入和税收收入同比增长率都比较高，但总体远低于当年一般预算的非税收入同比增长率。上述情况说明政府非税收入增速，尤其是地方政府非税收入增速高于税收收入增速，非税收入成了地方政府增加财政收入的首选渠道。

3.政府非税收入增长波幅较大，稳定性较差

由表1可见，全国非税收入的同比增长率，最低年份和最高年份相差30个百分点；由表2可见，中央级非税收入最低年份与最高年份相差71.5个百分点；由表3可见，地方非税收入最低年份与最高年份相差25.1个百分点。这说明非税收入稳定性较差，随意性较大。

(二)政府非税收入征管存在的问题

1.非税收入不断扩张，规模不合理

1994年我国确立分税制的财政管理体制，使地方政府财权相对扩大，但存在着事权与财权不匹配问题，各级地方政府的财政收支矛盾日益突出，预算内收入已无法满足地方公共支出，为此地方巧立名目增设收费项目，且规模不合理。

2.非税收入未完全纳入预算管理

按照现代民主宪政的财政体制要求，政府一切形式的收入都应纳入政府预算管理范围。与国外相比，我国政府非税收入的管理范围不尽规范，在非税收入中，除了预算内非税收入外，还有预算外管理的非税总收入，又有制度外的非税收入。从全国预算与会计研究会的调查报告来看，就非税收入的金额而言，未纳入预算管理的最低比例在20%左右，如内蒙古自治区为21.6%；有的地区还要高些，如陕西为47.7%。[2]实践中，还存在大量的制度外有待清理的非税收入。如隶属于行政事业单位的协会、学会会费收入、住房公积金所产生的贷款利息和投资收入等。非税收入在地方财政，尤其是在县乡两级财政中占相当高的比例，甚至高达六成，其中制度外的非税收入占很大的比例。同时，一些地区反映，非税收入即使纳入了预算管理，其征收及使用也未受到预算的硬约束。[2]

3.非税收入征管混乱

目前非税收入的征收缺乏统一的征收机构，征收主体分散于各级政府职能部门及其授权事业单位和其他组织，出现征收主体多元化现象，造成征收过程中的混乱、不规范现象，主要表现在：(1)征收范围和项目的设定不规范，标准不统一。由于非税收入与征收单位利益挂钩，受部门利益的驱动，存在巧立名目报批、越权批准项目、扩大和提高收费范围与标准的现象。目前除了中央批准的项目外，省级政府批准收取的非税项目达1000多项，而制度外的有待清理的非税项目则更多。(2)征收行为不规范、随意性较大。主要表现在征收部门多、层次多、环节多。目前我国的各类行政主体，一般或多或少地享有收费或罚款的权力。对同一征收对象，从不同角度有不同的征收主体，从不同行政级次有不同层级的征收主体，因此造成了多层收费、多头收费、重复收费、越权收费、不按标准收费的情况。(3)票据使用不规范。目前票据使用和管理存在许多漏洞，票据核销与监控体系不完善。在非税收入征缴过程中，一些执收执罚部门并不按要求使用由财政部门监制的标准票据，而是使用内部结算票据，甚至打白条等现象时有发生。票据使用不规范容易滋生乱收费和贪腐现象。

4.使用管理混乱

目前财政部门对各部门、各单位预算外资金管理的主要措施是：将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理；制定有关规章制度，实行“收支两条线”管理。但从实际操作上看，部门或单位将收取的预算外资金缴入财政专户，财政部门根据上缴部门的具体情况额度，按比例核拨。具体而言：一是差额返还。财政部门根据缴入财政专户的余额，扣除10%～30%后分批返还；二是全额返还。财政部门只对资金使用方向、科目进行约束，征收部门对预算外资金有较大的自主权。其结果是财政部门不能统一管理政府预算，各个部门都可以进行财政资金的分配，形成“谁收费、谁使用”的收费管理体制。这样，政府的预算管理职能被肢解成为多个部分，使各级政府存在多个预算分配主体。其直接后果是政府无法控制政府收入，相当一部分收费收入转化为部门和单位的收入，以单位“坐收坐支”的方式循环于政府监督体系之外，或成为单位经费开支、三公消费、职工福利收入等，或被贪污、私分和挪用。

(三)非税收入存在的根源

1.财政制度缺乏宪政理念

我国非税收入存在问题的根本原因在于财政制度缺乏宪政理念。宪政理念要求财政是民主财政、公平财政和法治财政。首先，民主财政的含义在于财政权的行使必须经过人民同意和授权。具体表现为保障人民真正行使财政事务的决定权，保证财政“取之于民、用之于民”，保证财政真正置于人民的监督之下。但由于缺乏财政民主观念，财政民主制度不完善，导致预算外非税收入、制度外非税收入大量存在，且征管混乱。其次，公平财政是宪法平等原则在财政领域的具体化。公平财政主要体现为国家与公民财产征收关系的合理、适度。在保证财政收入的前提下，尽量少征甚至不征，以体现宪政国家课征的谦抑。[3]正是由于公平财政理念和法治的缺失，导致在非税收入方面“三乱”等问题的滋生。其三，法治财政是财政法定主义宪政原则的具体体现。[3]法治财政是民主财政的延伸，它要求政府的财权必须有合法的来源，并受法律的约束。无法律明确授权，政府不得享有任何财政权力。[3]公共财政运行机制法治化就是将整个公共财政活动都置于法制化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依”，实现依法理财。[4]在此所谓的“法”，是指狭义的法律，仅指全国人大及其常委会的立法。财政法治应当遵循法律保留原则，凡增加人民的负担和限制人民的自由应由法律加以规定，这是财政法定原则的本源属性和基本要求。财政法治理念的缺乏，是导致非税收入征收法治丧失、管理混乱的根源之一。

2.非税收入征管的法治化缺失

当前非税收入征管混乱的重要原因之一是征管法治的缺失。由于法治缺失，使各种具体征管措施不规范，导致对各级政府的行为约束软化，进而导致非税收入征管秩序混乱。具体而言，一是非税收入征管立法严重不足。目前对非税收入的规制，中央一级立法仅有部门规章，地方仅有一些地方性规章，不仅缺乏明确统一的法律法规，甚至连一般性规章也很少。法律缺位、法律位阶低及内容疏漏，使得非税收入征管有章难循或无章可循，从而导致对相关征管主体的约束效力不足，使非税收入立项、征收、征缴、使用存在极大的随意性和违法性。二是财政预算缺乏完整性和法定性。目前我国财政预算不完整，除预算内财政外，还有预算外财政和制度外财政，后二者的收支范围和方向不仅缺乏法律依据，而且存在管理分散混乱、支出安排不精细等问题，这是导致非税收入管理弱化的重要根源之一。三是监督环节法治不健全。由于缺乏有效的、健全的监督机制，缺乏听证、协商制度和公众参与机制，导致对非税收入监督的弱化，前馈控制和过程控制严重缺乏，加剧了非税收入征管行为的失范。

3.现行财政管理体制存在缺陷

现行的分税制财政管理体制符合市场经济原则和公共财政理论要求，但实践中也存在缺陷，主要表现在中央与地方职责错位。中央与地方、地方各级政府之间事权与财权不相匹配，从行政级次上看，事权层层下移而财权层层上移，较低级次的基层政府承担着较多的事权。以2012年为例，地方政府财政收入占财政总收入的50.9%，而财政支出却占总支出的86.7%。③同时，税收收入权分配不合理，地方事权虽然多，但主体税种缺乏，使财力不足，导致地方政府不得不想方设法另辟财源，将解决财政缺口的途径转向各类非税收入，并出于自身利益最大化的考虑，规避各种规定，使得非税规模极速增长；而且收支挂钩的收费体制，使得执收执罚部门出于提高部门福利水平、三公消费及领导政绩等内在激励，不惜违规收费，加剧了非税规模的恶性膨胀。其次，按需收费、财权分割导致非税收入扩大。目前收费审批缺乏具体严谨的法律规定，而现行政策中对哪些行政主体及哪些项目可以收费，无统一明确的规定，实践中往往由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。由此各部门都拥有财权，而审批收费的基本依据是弥补机关经费不足。结果使拥有财权的各部门不断扩大支出范围，经费日益增加，收费就自动地膨胀起来。

三、非税收入征管规范化的举措

(一)更新理念，确立规范非税收入的基本原则

如前所述，我国非税收入存在问题的根本原因在于财政制度缺乏宪政理念，因此，应更新理念，确立民主财政、公平财政和法治财政的宪政理念，并坚持以下原则：

1.民主原则

对于非税收入而言，民主原则首先要求非税征收政策的制定应民主化。非税项目的设定和收费标准的出台，应先在本行政区域内举行公开的听证会，以广泛听取意见，最终决定应由代表民意的立法机构通过民主投票作出。其次，保证非税收入“取之于民、用之于民”。财政收入取之于民，其公共支出也理应用之于民，以体现最广大民众的意愿。[5]其三，保障公民对非税收入征管的监督权。每个公民都有权对非税收入征管中的问题提出质疑，有权依《政府信息公开条例》查阅有关资料，有权对征管工作提出建议、批评和检举等。

2.法治原则

公共财政的基础是法制，公共财政是运行机制法治化的财政。[6]非税收入作为公共财政的组成部分，其征管必须做到有法可依，有法必依。首先，任何项目的设定、标准的确定和变更等必须按照法定程序，经过严格的法律审查。如非税项目的开征和标准控制都必须通过全国或地方人大及其常务委员会投票表决。其次，非税收入的征收、管理和运作等应都以法律的形式加以规定，确保严格依法征收、管理和使用。

3.公平原则

公平原则要求财政征收要合理、适度。征收非税收入时，应在保证公共财政收入的前提下，尽量少征甚至不征。为此，非税项目的开征和标准出台应通过各种形式，如举行公开听证会等，广泛地听取民意，对收费可能产生的正负两方面影响进行评估，既要满足公共利益和公共需要，也要充分满足缴费人的个人利益，使两者之间有一个恰当合理的平衡。

4.公开原则

阳光政府、透明政治是现代民主政治的基本要求，为体现民主财政的基本精神，非税收入管理应坚持公开原则，让非税收入从收费项目和标准的确定到非税收入的征管、资金使用等全过程透明化，全面接受社会监督。为此，应在现行《政府信息公开条例》的基础上，制定具体的财政信息公开制度，规定政府必须向公众公开包括非税收入在内的财政收支情况，使公众可通过多种途径查询到各项信息。

(二)非税收入征管规范化的具体措施

为有效规制非税收入，必须在民主宪政的理念下，制定具体的各项切实可行的非税收入法律制度，明确征收体制、标准、程序及管理办法，实现非税收入的法制化、规范化。

1.完善现行分税制的财政体制

首先，应调整和减少财政层级。目前我国实行五级行政管理层级，而每级政府都要求应有自己稳定的税基，并依分税分级财政体制来形成财力的分配，但县乡政府因缺乏稳定的税基而财力不足，在事权与财权不相匹配的情况下，导致非税收入的快速增长。因此，应改革“一级政府、一级财政、一级预算”的分税分级的财政体制，减少财政层级，地方政府采取省级—县级二级制。这样既有利于中央政府的宏观调控，又有利于中央与地方的合理分权，科学地划分各级政府间的事权与财权，也有利于避免财权分割、分散理财所导致非税收入扩张和征管混乱。其次，适当下放税收管理权限。应按照事权与财权相统一原则，适当下放部分税收管理权，授予省级政府一定的地方税立法权，使其因地制宜地确定税目、税率及税收的减免，通过规范化的税收项目来替代部分非税项目；同时，完善地方税收体系和征管体系，加强税收征管工作，避免税收流失而加大非税的征收。

2.加快《预算法》改革步伐，强化预算管理

非税收入是财政收入的一部分，因此，应当借鉴国外经验，以民主法治的财政宪政理念，改革《预算法》，把非税收入纳入公共预算范围，杜绝预算外和制度外的非税收入。各执收单位应将所征收的非税收入全部上缴国库，各部门所需要的开支都由财政预算来统一安排，即使非税执收单位也不得例外。

3.加强非税收入项目与标准的管理

首先，确定非税收入征管范围。财政部门作为非税收入主管机关，应对现有的政府非税项目进行清理整顿，分流归位。对于具有税收性质的收费和基金，应逐步改为税收；对不合法、不合理的收费项目则予以清理取消；对于应征收的项目划入征管范围之内。其次，对于征收范围内的项目通过公共决策程序进行严格的管控。对非税项目的设立和变更、标准拟定与调整，应由财政部门(收费标准拟定应有物价部门参与)进行预审和充分论证；同时建立公示机制和公开听证制度，广泛听取民意。其三，建立严格的审批程序和制度。拟定项目和标准，最后由财政部门报立法机关依法审查批准。

4.完善非税收入征收制度

首先，建立科学的政府非税收入征管的组织体系，解决征收部门和机构多、层次多、环节多等问题。各级政府应在财政部门设立专门的非税收入管理机构，专司非税收入征收的管理工作；各受权执收单位根据非税收入管理机构的授权，设立专司非税收入的征收机构，代表受权执收单位依法对各非税项目进行征收；非税收入管理机构不得重复授权，各受权征收单位也不得重复或多头设置征收机构。其次，明确职责。财政部门应根据有关法律法规，制定非税收入管理的具体制度，组织协调非税收入管理机构的工作，监督各执收单位依法征收，依法查处非税收入征收中的违法行为；各受权执收单位要严格依照法定标准和程序进行征收，不得重复、越权及超标收费；受权单位要及时将征收款项上缴财政专户等。其三，严格规范票据管理制度。规范和统一政府各类非税收入票据；规范票据的印刷、发售、稽查及核销；完善票据使用制度，实行开票与收款相分离的原则。

5.健全有效的非税收入监督体系

权力缺乏有效的约束是导致权力滥用和腐败的根源，而财政宪政的精神在于对政府财政权加以约束和监督。因此，应健全有效的监督体系和法律制度，强化对非税收入监督。首先，建立和完善对非税收入的征管和使用的监督体系一是强化政府内部监督机制。通过扩大监督范围和内容，创新监督手段，加强政府财政、审计和监察部门对非税收入征管和使用的监督稽查。二是建立独立于政府的监督机构。我国现行法律赋予各级人大财经委员会对财政工作的执行情况，开展执法检查监督，因此，应借鉴西方国家的国会司法特派员(Justiteombudsman)制度，在各级人大财经委员会内设置财经稽查专员，即由财经委员会的委员兼任财经稽查专员，代表本级人大对包括非税收入在内的财政资金的征管和使用进行独立的外部监督检查。三是制定具体细致的财政信息公开法、新闻法等法律，以加强公众和媒体舆论监督。四是建立纳税人诉讼制度，使公民可依纳税人的身份对政府及其工作人员的财政违法行为提起公益诉讼。第二，建立完整的非税收入征管监督法律制度，对监督主体、监督机制、监管内容和方式等以法律形式予以明确规定，使监督管理活动做到有法可依，有章可循。第三，进一步完善对违法行为的追究制度，加大对违法征管和使用者的惩治力度，使违法单位及其负责人承担相应的法律责任，以达到对非税收入征管和使用的权力约束。

注释：

①百度百科：非税收入http://baike.baidu.com/view/229881.htm.

②数据来源：山东统计信息网http://www.stats-sd.gov.cn/tjsj/nj2012/indexch.htm.2012-03-10.

③财政部《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》.

[1]郭晋晖.54县级财政审计：非税收入占六成[N].第一财经日报,2012-06-11.

[2]全国预算与会计研究会.规范政府非税收入征管的调查[J].中国财政,2009,(17)：53-56.

[3]王世涛.中国财政的宪政解读[J].甘肃政法学院学报，2008,(2)：12-17.

[4]徐孟洲.财税法律制度改革与完善[M].北京:法律出版社,2009.

[5]于志才.关于我国公共财政体制中政府非税收入管理制度的探讨[D].吉林大学，2005.

[6]刘剑文.财税法学[M].北京:高等教育出版社,2004.