我国矿产资源节约与综合利用管理体制现状分析及建议

冯 聪，薛亚洲

(1．中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2．中国国土资源经济研究院，北京 101149)

目前，我国已进入全面建设小康社会的关键阶段，随着工业化、城镇化和农业现代化的持续推进，能源资源需求将呈刚性增长，经济增长与资源、环境之间的矛盾更加突出。我国虽然矿产资源总量丰富，但主要资源人均占有量远低于世界平均水平，加上增长方式仍较粗放，国内资源供给难以保障经济社会发展需要，重要资源对外依存度将会进一步攀升。目前，我国已成为世界煤炭、原油进口大国，2012年进口量分别达2.8亿t和2.7亿t，原油、铁矿石等超过一半依赖进口。缓解我国的矿产资源供需矛盾，必须坚持开源节流并举，加强矿产资源节约与综合开发利用，是解决资源短缺问题的重要途径。

1 我国矿产资源节约与综合利用现状

根据《中国资源综合利用年度报告(2012)》发布的数据，全国约1/3的共伴生矿产资源实现综合利用。全国共伴生金属矿产约70%得到综合利用，综合利用的金属量占到全国金属总产量的15%。全国35%的黄金、90%的银、100%的铂族元素、75%的硫铁矿来自于综合利用。近些年，我国矿产资源节约与综合利用水平取得了较大的提高，如，实现了白云鄂博铁矿中回收稀土元素；攀枝花钒钛磁铁矿中回收铁、钒、钛等；金川镍矿，主矿产为镍、钴，综合回收Cu、Pt、Pd、Au等10种元素。2010～2012年,通过对全国过近2000家矿山企业跟踪调查发现，石油采收率普遍提高约1～11个百分点，煤炭开采回采率提高2～11个百分点，铁矿开采回采率提高3～13个百分点，选矿回收率提高0.4～12个百分点；铜矿开采回采率提高1～9个百分点，选矿回收率提高2～6个百分点；金矿采矿回采率提高3～19百分点，选矿回收率提高1～5百分点；磷矿采矿回采率提高6～10个百分点，选矿回收率提高0.6～8百分点；钾盐资源回收率提高8个百分点。

通过先进适用技术的研发和推广应用，我国矿产资源的采选工艺技术有了很大进展，部分采选技术达到或接近世界先进水平，盘活了一大批复杂难利用资源。如：神华集团公司自主研发的“一步酸溶法”循环流化床粉煤灰生产氧化铝工业化项目，实现了准格尔煤田高铝、富镓煤炭资源的综合利用，“高铝”粉煤灰有望成为铝土矿的替代资源(图1)。

图1 循环流化床粉煤灰制取氧化铝工艺流程

我国贫矿多、富矿少，共(伴)生矿多、单一矿少，难选冶矿多的矿产资源禀赋特点以及粗放的经济结构和发展过多依赖能源资源消耗的增长方式，决定我国矿产资源节约与综合利用整体水平还较低。中国矿产资源的综合回收率平均不超过 50%，总体上综合利用率约为 20%～30%。对矿产废弃物的回收利用和无害化处理也刚刚起步，全国现有 2000座金属矿山尾矿库，存尾矿约60亿t，每年新增排放固体废弃物约亿t，而平均利用率只有8.3%。

多数发达国家和矿业大国都比较重视对矿产资源的节约与综合利用，制定了一系列的技术经济政策。例如，通过加强立法工作，制定矿产资源综合利用相关的规章制度；设立专项资金，建立专门机构，保障相关技术经济政策顺利实施；完善制度管理，加强技术创性，提高矿业开发各个环节的集约化和科学化水平，通过完善管理和技术创新，不断提高资源综合利用水平。相比而言，我国的矿产资源节约与综合利用管理体制还不完善，运行机制尚未建立。突出表现为矿产资源开发利用主体的利益诉求与国家转变经济发展方式的要求不一致。矿山企业对综合利用的经济效益追求与国家对资源环境效益的追求之间缺乏有效的对接机制和制度设计。政府的管理体制与运行机制不适应市场的需要。缺乏高效的管理体制，政府突出强调国家资源效益、社会环境效益，而利用市场机制引导矿山企业合理利用资源的手段还不够完善。矿产资源的价格形成机制没有理顺，没能充分反映矿产资源的市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。现行的资源税费政策，造成资源权益严重被资本权益挤占，国家对资源所有者收益未能体现资源的垄断价值和级差效应，矿山企业为了追求更高利润，采富弃贫和资源利用水平低下成为一种正常的市场现象。

2 我国矿产资源节约与综合利用管理体制现状

2.1 我国矿产资源节约与综合利用管理体制发展历程

国土资源部作为我国负责土地资源 、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国家机关，对于实现矿产资源的节约与综合利用负有主要责任。

1952年，地质部统一管理全国的地质普查和资源勘探工作，矿业的开发管理职能按矿种分别隶属于各工业部门(当时的重工业部、燃料工业部，后来的冶金部、化工部、煤炭部、石油部、建设部等)。

1965年，针对大跃进时期暴露的矿产资源破坏浪费问题，国务院颁布了《中华人民共和国矿产资源保护试行条例》，明确提出“综合回收矿产资源、努力提高回收率”。

1982年，地质部改名为地质矿产部，随着1983年全国矿产储量委员会的恢复，明确了地质矿产部的矿产资源合理开发利用与保护职能。

1986 年，六届全国人大第十五次会议颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，明确了地质矿产部是全国矿产资源勘查、开采的主要行政主管部门。

1988 年，国务院进一步明确了地质矿产部的管理职能：对地质、矿产资源进行综合管理，管理地质勘查行业活动，对矿产资源的合理开发利用和保护情况进行监督和管理。

1996 年，国务院成立了全国矿产资源委员会，进一步加强了国家对矿产资源的管理。该委员会负责全国矿产储量的确认，统筹全国范围内矿产资源勘查、开发、保护和管理方面的大政方针，协调各部门和国有大公司的工作。

1998年，国务院组建了国土资源部，把由原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司以及中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司、中国海洋石油总公司等部门和单位的矿产资源管理职能统一划入国土资源部。

2.2 我国矿产资源节约与综合利用管理体制现状

2.2.1 管理机构构成

矿产资源的规划、管理、保护与合理利用是国土资源部的重要管理职能。同时，国家发展与改革委员会(能源局)、工业和信息化部、商务部、环境保护部、建设部、国家税务总局等部门根据各自职责行使其相应的矿产资源管理职能，从宏观调控、产业发展、环境保护等角度参与对矿产资源节约与综合利用的管理。如，国家能源局的能源行业管理职能：负责煤、石油、天然气等能源行业的管理，负责能源节能和资源综合利用。工业和信息化部的矿业生产与行业管理职能：负责资源综合利用和清洁生产促进；稀土行业发展；参与拟订能源节约和资源综合利用，清洁生产促进规划。环境保护部的矿山生产污染防治监管职能，在生态文明建和工作日益受到重视的情况下，对矿产资源节约与综合利用政府职能的发挥是一种硬约束。

2.2.2 管理体制的原则

矿产资源管理工作适应生态文明建设要求，统筹经济发展、资源保障和环境保护，坚持开源节流并举，着力提高矿产资源对经济社会发展的保障能力，巩固提升生态文明建设的物质基础，体现“找得出、管得住、用得好”的基本思路和原则。逐步打破条块分割，确立以了国土资源部为主的矿产资源节约与综合利用管理体制。矿产资源节约与综合利用管理工作体现资源所有者权益和承担的社会责任；直接面向矿业企业，对企业盈利模式产生直接影响，间接影响矿业产业的发展模式。总体上理清资源管理与资源产业管理之间的关系。明确资源管理的基础性地位，通过立法、规划等手段，相对于产业管理职能奠定基础性、约束性和指导性作用。国土资源部协调产业管理部门制定相关政策，建立激励约束机制，指导和参与资源产业管理。

2.2.3 管理工作的具体内容

国土资源部对于实现矿产资源节约与综合利用负有主要责任，开展了大量工作。主持拟定和出台了一系列法律法规、部门规章和相关政策，如：《矿产资源法》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《全国矿产资源规划(2008～2015年)》、《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》等，初步形成了综合利用制度框架；积极开展资源现状调查与潜力评价，夯实管理工作基础；科学编制并严格执行矿产资源规划，促进资源合理配置；创新建立了矿业权设置方案制度，通过审查开发利用方案，严格矿业权审批管理；加强矿产资源开发利用监督管理，推进矿业权整合，形成矿产开发秩序与合理利用监管并重的格局，持续加强资源合理利用和保护工作。

国家发展与改革委员会将实现矿产资源节约与综合利用作为转变矿业发展方式，加快循环经济发展的关键领域。近期由国家发展与改革委员会拟定，国务院印发《循环经济发展战略及近期行动计划》，提出在“十二五”期间，矿产资源总回收率由35%提高至40%；共伴生资源综合利用率由40%提高至45%；工业固体废弃物综合利用率由69%提高至72%，利用量由16.18亿t提高至31.26亿t。同时，要求按照自然资源开发利用和产品生产制造产业即动脉产业的特点，统筹对废弃物资源化利用相关产业即经脉产业进行合理布局。在构建循环工业体系中，对矿产资源开发利用工作做出明确具体的要求和部署，共涉及七大产业，28个重点方向(表1)。

工业和信息化部。履行矿业生产与行业管理职能，编制并发布了《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》、《非金属矿工业“十二五”发展规划》、《钢铁工业“十二五”发展规划》、《建材工业“十二五”发展规划》、《金属尾矿综合利用专项规划(2010～2015年)》、《铝工业“十二五”发展规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》、《有色金属工业“十二五”发展规划》以及《再生有色金属产业发展推进计划》等文件，均将矿产资源的节约与综合利用作为重要内容，对行业内部的矿产资源节约与综合利用工作提出了明确要求。

表1 《循环经济战略计划》提出矿产资源综合利用的重点领域

3 目前我国矿产资源节约与综合利用管理体制存在的问题

我国现行的矿产资源管理体制、管理基础以及工作运行机制与加强矿产资源节约与综合利用管理工作的要求还不相适应。国土资源部明确具有监督管理矿产资源合理开发利用和保护的职能，但在实际工作中，受机构演变历史、职权职责定位、管理工作基础等因素的影响，存在“重找矿、轻利用，重开发、轻保护”的问题。在开源与节流的重视程度上失衡，往往将加大勘查力度，形成新的矿产地作为增强资源保障能力的主要手段。对实现资源科学合理供给、促进节约与综合利用等环节依然没有给予足够的重视。尽管对资源的开发利用实现了规划管理、准入管理，优化了矿业权设置，逐步规范矿山储量管理，但资源利用效率、生态环境保护对管理工作的影响权重不大，缺乏有效的约束手段和监管机制。

从国务院管理职能的分工上看，国土资源部的矿产资源节约与综合利用管理工作侧重在矿产资源开发利用过程中的采选环节，与国家能源局、工信部的资源节约与综合利用职能存在部分交叉。由于职能交叉、权责不清，降低了行政效率，限制了相关法律政策整体作用发挥。同时，部门间缺乏协调配合，综合协调职能缺失，难以形成有效的决策、执行、监督相协调的长效机制。

长期以来，我国矿产资源的开发利用分别由有关的工业主管部门管理，逐步形成了不同的矿业工业部门，各矿种之间缺少协调与配合，缺少整体规划和全盘考虑，造成部门分割与行业封闭。目前，我国矿产资节约与源综合利用具体标准的制定工作还处于部门和行业条块分割管理的状态，标准之间的协调性、配套性较差，尚未建立完整的矿产资源科学分类体系，矿产资源节约与综合利用水平评价体系，矿产资源节约与综合利用技术标准体系和矿业企业环境指标评价体系。

4 结论及建议

1) 进一步完善矿产资源节约与综合利用管理体制。国土资源管理工作要从资源供给角度参与宏观调控，实现供需双向调节和差别化管理。通过制度创新推进矿产资源节约与综合利用，从保护资源、保护环境、保障发展的角度设计管理职能。

确定资源管理的基础性地位。通过立法、规划等手段，奠定资源管理的基础性、约束性和指导性作用。资源管理要充分体现资源所有者的权益，其刚性约束作用体现在政策制定、规划编制、审批登记等环节，强调履行法定职能。在管理方式上，综合运用经济、法律、行政和科技手段，不断提高服务和监管效能。发挥资源管理工作的调控作用，实现“以供导需，供需双向”调节，从产业源头建立循环经济模式。资源管理部门要协调产业管理部门制定相关政策，指导和参与资源产业管理。

法制建设着力于维护国家对矿产资源的所有权者权益，突出法律法规的引导和约束作用，加强对矿山企业开发利用资源全过程的监督管理。全面落实《矿产资源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》以及《清洁生产促进法》等法律法规的有关要求，依法推进矿产资源节约与综合利用工作。在《矿产资源法》及其配套法规中增加相关内容，提高矿产资源节约与综合利用在矿法中的地位，从法律层面进一步明确和增强企业综合勘查、综合评价、综合开发与综合利用的法律义务。研究制定《矿产资源节约与综合利用管理办法》，为国土资源管理部门监督管理矿山企业的资源开发利用情况提供法律依据。

按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求深化行政体制改革。资源管理部门要从资源供给角度参与宏观调控，完善在资源合理开发利用这一关键环节的管理工作，明确在矿产资源开发领域的管理地位和责任分工。强化宏观调控，更好发挥矿产资源规划、矿业权设置方案的约束和引导作用；实现源头监管，建立健全矿产资源勘查开采监管体系。强化事业支撑能力，提高事业单位在资源节约与综合利用领域的公益服务水平，建立完善的事业支撑体系，发挥行业协会的桥梁纽带作用，培养发展各类中介组织，通过市场竞争的方式调动各方面积极性，实现服务主体多元化、服务方式多样化。

2) 构建矿产资源节约与综合利用长效机制。工作机制上，应以完善矿产资源节约与综合利用管理体制为基础，构建以“税费调节、标准规范、激励约束、示范引领”为核心的矿产资源节约与综合利用长效机制。

推进税费改革。适度提高资源税费标准，改革完善反应资源级差的税费体系。完善减免税优惠政策，研究制定对开展资源节约与综合利用企业实行减免企业所得税、增值税的优惠政策及配套的认定管理办法。引导节能减排、环境治理税费优惠政策向资源节约与综合利用领域倾斜。对于以节约与综合利用矿产资源为主的矿山企业，制定资源税费征收标准与矿产品价格形成联动机制，健全共、伴生，难选冶资源的开发成本分摊机制，保证企业的合理利润空间。对采用先进适用技术从废石、尾矿中回收矿产品的企业，免缴、减缴矿产资源补偿费。

完善标准规范。强化矿产资源节约与综合利用工作水平的认定能力。建立矿产资源开展全国重要矿产资源“三率”调查与评价工作，摸清共生、伴生矿产的资源潜力及空间分布。以“三率”调查与评价工作为基础，制定矿产资源综合利用强制性国家标准，带动行业标准和企业标准。制定和修改完善矿产资源综合开发利用行业标准体系，为引导和规范矿产资源节约与综合利用工作提供基础技术支撑。设立考核评价指标和管理办法，将矿产资源节约与综合利用水平作为政绩考核重要指标。

建立约束激励机制。发挥相关规划在矿产资源节约与综合利用领域的统筹调控作用；明确准入标准，将“科学勘查、合理利用”作为行业的重要准入条件；在矿业权设置方案中突出“综合勘查、综合评价、综合利用”；开发利用年检工作将“三率”水平作为重要考核标准。建立“储量审计”制度，由有资质的中介监测机构对矿山企业的资源开发利用情况进行审计。适度奖励激励。对于成绩突出的企业，依法优先配置资源，保障矿业用地；通过综合利用获得的稀土、钼、钨等资源，优先配置生产指标。

坚持示范引领。通过稳定的财政投入拉动社会投入，引导鼓励企业开发应用先进技术，促进产学研交流合作。建立健全先进适用技术推广目录发布制度，通过发布修订《矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录》，推广重点领域先进技术。鼓励成立专业化的矿产资源综合利用服务公司，参照“合同能源管理机制”，促进科技成果的转化和产业化建设。

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