加快研究解决养老机构发展面临的问题——以金山区为例

文/市人大金山代表组

加快研究解决养老机构发展面临的问题
——以金山区为例

文/市人大金山代表组

目前，我国正快速进入老龄化社会。据估计，到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿。官方数据显示，截至2011年12月31日，上海市全市户籍人口1419.36万人，其中 60岁以上老年人口已达 347.76万人，占总人口的24.5%；预计到2050年，每3个人中就有1个老年人。在老龄化越来越严重的当下，养老院床位紧缺的供需矛盾将更加突出。尽管“十一五”以来，每年都将新增一万张养老床位列入市政府实事项目，全市养老机构建设发展迅速，但养老机构的建设发展现状与老龄化社会的发展需求相比仍显滞后，如养老机构软硬件设施建设，资源的合理优化配置，养老机构的多元化发展等问题亟待一一破解。

金山区养老机构发展现状及存在问题

金山区养老机构近年来尽管纵向比发展较快，但与区人口老龄化趋势产生的养老需求和行业要求相比，仍有相当大的差距。除机构床位总量规模偏小、档次基本相同和消防安全隐患较多、设施较差外，还存在着纯民办、社区卫生服务中心办的养老机构床位利用率不高，布局不够合理和养老产业化发展缓慢等情况。

（一）已执业机构分布不够合理，床位规模偏小，纯民办机构等床位利用率偏低

全区25家养老机构中，平均每家床位123.6张。区、街镇政府办（福利院、敬老院）共16家、1741床、收住老人1170名，入住率达67.2%；卫生局所属众仁及镇社区卫生服务中心办 5家、666床、收住老人233名，入住率为35.0%；纯民办（个人或私营企业）4家、683床、收住老人151名,入住率仅为22.1%，相较于公办养老机构明显偏低。金山南部地区、中部地区以及朱泾地区床位能满足近二、三年需求，西南地区特别是特色镇——枫泾镇床位供求矛盾较为突出，其拥有的床位数185张和床人比1.2，以及74%床位入住率（已内控），对当地1.5万多名老年人来说，床位偏少。

（二）养老产业化发展缓慢，机构发展缺乏层次

在全区已执业的25家养老机构的3090张床位中，公办（政府办、卫生事业单位办）机构拥有的床位数合计高达77.9%；社会力量在本区投资养老产业发展的较少，很难对养老产业化产生引领示范作用。此外，25家已执业的机构定位相对单一，缺乏层次，其中22家、2654床均定位于收住普通收入群体的托底保障型机构，仅1家民办金福居定位于收住中高收入老年群体（200床），2家卫生系统办的机构则以临终关怀为主（236床）。

（三）养老机构从业人员普遍存在工资福利待遇低、文化业务技能水平不高等问题

养老机构从业人员由于工作强度和脏累程度较高、心理压力较大、收入福利偏低（全年收入2.4万元左右），难以吸引有一定文化程度和年富力强的青壮年加入，更谈不上引入社会工作师或心理咨询师、营养师等专业人员，普遍存在年龄偏大、文化业务技能偏低的情况。养老机构主要管理者如公办养老机构院长待遇也因个人编制性质或与原有岗位相比相差较大，但总体偏低。

（四）养老服务与卫生医疗相关资源的统筹整合不够

目前，养老机构和医疗护理机构分属政府两个行政部门主管，一方面，养老机构由于资金、人力、规模和设备设施等所限，多数不具备开设内设医疗机构的条件，本区兼有医疗养护功能类的养老机构很少，使得有需求的老年人难以享受到专业的医疗护理；另一方面，一部分卫生机构在内部开设的养老机构，虽有专业护士，但养老床位也未能纳入医保报销范围，使得开展医疗护理缺乏有力支撑。

养老机构存在问题的原因

（一）缺乏必要的日常运作扶持等政策，相关政策配套不够

一是扶持政策不配套。金山区没有像许多区一样实行对养老机构开办及日常运作给予补贴的政策，而养老机构基本上属于投资、责任较大，开业前3-5年普遍亏损、长期有望微利的公益行业。二是公办机构收费标准偏低。三是民办养老机构的发展政策难以落实。根据国家有关政策，民办养老机构在经办的过程中应当可以享受到土地、税收等一系列优惠扶持政策，但实践中这些政策在地方落实起来比较难。加上融资难，许多民办机构无力承担后续发展成本。

（二）相关部门规划规定不协调，现有机构难迁建

据与部分镇及其社事办分管负责人沟通和征询全区所有养老机构意见，由于房地产在宏观调控下价格稳中有降，给有些地区以现养老机构地块招商置换迁建的设想增加了实施难度。因此，这些地区考虑到养老机构投资大，在没有明确招商项目、没有投资者对原机构地块进行开发的情况下，基本上没有迁建意向。同时，还存在着土地及规划等问题，资源整合难度很大，使得目前养老机构规模偏小、分布不够合理的局面难以很好改观。

（三）受传统观念及服务意识水平的影响，床位利用率较低

金山区有些养老机构，或因地理位置较偏和周边缺乏商业设施及公共交通配套、加上经费所限、缺少宣传营销手段，或因没有医保额度及日常经费补贴政策、不愿多收住老人，造成部分有意入住机构的老人不太知晓、不太中意，床位利用率也就较低了。

解决上述问题的对策建议

（一）加强政策扶持，加大财力投入

要对已经出台的各项扶持发展政策在梳理、评估的基础上，进一步优化与完善，使政策真正具有前瞻性、可操作性；要切实兑现、落实扶持政策，保护和调动各方面的积极性，推进养老机构可持续发展；要建立制定相应补贴政策。

（二）鼓励多方投入，推进养老机构多元化发展

建议推进投资主体多元化，发展多层次服务的养老机构。一种是纯公办，由政府主导发展的养老机构应成为社会养老保障制度的托底性养老服务支撑。第二种是公办民营，政府侧重养老机构的基础设施投入、统筹规划，其他则通过政策引导、购买服务等方式，调动社会资本和公益组织的参与，并由民间组织承担具体的服务提供，其服务的重点，以收入一般、人数占老年人口主体的老年群众为主。第三种是纯民办，政府应鼓励社会力量以市场为导向，着重引导其发展中、高档养老机构或老年公寓，以满足中高收入、追求晚年生活高品质的老年群体为主；同时鼓励创办少量面向大众的公益性养老机构。

（三）合理规划统筹，实现养老机构均衡发展

应根据本市经济社会发展布局、老年人需求愿望、人口分布特点和城乡区域实际，实施差别化养老设施配置的指导意见，切实提高养老床位利用率。二要从优化服务的角度出发，统筹养老服务与卫生服务等资源。如在社区卫生服务中心内，将利用率不高的养老床位转化为需要医疗护理、特别是为重度失智失能老年人服务的护理床位，或临终关怀床位，并取得医保部门支持，纳入医保范围，提升床位使用率。

（四）实施科学评估，加强行业规范管理

建议成立专门的养老服务中介评估机构，对有养老服务申请的老人，由评估机构根据评估标准确定被评估人需要哪种养老形式，是机构养老还是居家养老，并分别确定医疗护理和生活护理范围、项目。同时，为进一步规范行业管理，建议利用职业高中、专业技术学校等教学资源，开设老年护理专业，开展“养老护理”的人才培养，加强专业化教育；要结合养老从业人员的分级分类管理，制定行业劳动报酬标准的指导性意见，保障工资待遇，促进队伍的稳定与发展；要不断推进养老机构人性化服务和规范化管理，进一步提高服务和管理水平。

（五）加强宣传及配套服务，吸引有需求老人入住

可以制作精美的养老机构宣传资料，到居住小区进行发放和在金山报刊、老龄网上宣传；开展养老机构社区开放日，组织有潜在需求的老人及其家人前来参观活动，以直观感受促进思想转变；建立保证社区与周边镇养老机构之间、城区与郊区之间的双休日车辆接送探望制度，车辆费用给予适当补贴，方便老人入住和家人探望；协调“条块”，改善机构内部环境及周边的公共服务配套，满足老人生活需求。