地方政府债务对地区经济发展的影响与评价
2013-12-17高英慧高雷阜
高英慧 高雷阜
(辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000)
自2009年10月20日，希腊宣布本国当年财政赤字将超GDP的12%以来，葡萄牙、爱尔兰、意大利、西班牙等欧洲国家陆续陷入债务危机，欧元区国家的财政赤字和债务问题引起了全球关注。[注]李永刚：《欧洲债务危机对中国经济的影响及应对策略》，《山东社会科学》2012年第6期。2012年1月，国际评级机构标准普尔公司降级欧元区9国主权债务评级，拥有3A评级的法国和奥地利各被降一级，意大利、西班牙和葡萄牙被降两级。由于欧洲主权债务危机的连锁反应，导致欧元区乃至全世界的经济衰退。欧洲债务危机给中国政府发出了强烈的警示。
自2008 年以来，国内经济形势受国际金融危机影响趋紧，中央适时启动新一轮扩张性财政政策和 4万亿元投资计划，各地政府积极配合中央投资项目加大配套力度，以刺激经济强劲持续发展，但同时该举措也使地方政府财政赤字的相对规模和绝对规模迅速增加。据国家财政部统计：截止2010年底，全国地方政府融资平台债务总额达到8万亿左右, 约占当年GDP的20%。中国社科院的一项研究预测，2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，今后两年内地方政府债务的积累仍然会维持在很高的水平，地方政府融资平台偿债率可能会超过20%的警戒线。
本文以L省F市为例，剖析地方政府债务规模、结构和投向，对地方政府债务与地区经济发展的关系进行评价，并提出完善我国地方政府债务管理的政策建议。
一、L省F市地方政府债务现状
L省F市作为全国首批经济转型试点市，2011年经济实现快速发展，城镇居民人均可支配收入增幅位列全省之首。同年全市财政收入50.1亿元，财政支出128.4亿元。
(一)地方政府债务规模分析
F市属于资源枯竭型城市，其所辖的A地区煤矿企业较多。随着煤炭资源枯竭，煤矿企业纷纷破产，A地区经济发展受到了严重制约。为了振兴当地经济，A地区采取扩大招商引资、建立投资示范区、特色产业基地建设等举措，在发展地方经济的同时也产生了债务。A地区经济总量在F市经济总量中所占比重较小，主要依靠转移支付维持，各种特色产业基地建设某种程度上加重了经济负担。根据F市A地区财政局提供的数据，这个地区2007年至2010年期间的地方债务余额分别为：579.2万元、5362.2万元、9672.2万元、10539.2万元；其债务余额占当地GDP的比例分别为：9.98%、73.6%、84.1%、46.6%；同一时期的逾期债务分别为：23.1万元、738.2万元、2439.1万元、3483.8万元；而债务余额占地方当年的一般预算(收/支)比重则分别为：12.06%/4.56%、92.58%/36.72%、126.55%/45.27%和69.10%/39.07%。
以上数据显示，该地区政府债务在规模上有以下特点:2007年债务余额呈现扩张态势；2008年地方政府债务出现跳跃式增长；2009年、2010年债务余额也有小幅增长；2007-2010年间该地区政府逾期债务规模从绝对数上来看是上升的，地方经济对债务的承受能力和负担明显加重，而且债务规模对地方财政的压力也越来越大。
(二)地方政府债务结构分析
1.地方政府债务举借主体。从债务举借主体看，F市A地区债务举借主体主要为地方政府(含政府部门和机构)、全额拨款事业单位、融资平台公司。2010年末，地方政府债务资金举借主体的比例：地方政府8.61%、全额拨款事业单位27.82%、融资平台公司63.57%。可见，地方政府债务资金举借主体主要集中在融资平台公司。
2.地方政府债务资金来源。F市A地区地方政府债务资金来源主要有国有银行贷款、上级财政、世行贷款、国债转贷以及应支未支等款项。从 2010 年末的债务情况看，国有银行贷款比例过高，占到68.54%、发行债券2.41%、上级财政转贷0.94%、其他单位和个人28.1%。可见，银行贷款是债务资金的主要来源。
3.地方政府债务资金投向。近年来，F市A地区地方政府债务资金主要用于公益性、非公益性和非项目支出。2010年末政府负有偿还责任的债务余额中，公益性项目、非公益性项目和非项目举借形成的债务余额分别占到债务余额的3.37%、91.66%、4.97%。其中，市政建设占94.23%、教育0.01%、文化0.17%、卫生0.09%、政权机构建设0.29%、其他支出5.21%。从债务资金投向看，债务主要投向了市政基础设施和道路建设、教育、文化、卫生等方面。
二、地方政府债务与地方经济发展的相关分析
(一)地方政府债务规模与GDP的相关分析
F市A地区2007-2010年间的GDP分别为5.8亿、8.1亿、11.5亿和22.6亿元。设GDP为y，地方政府债务余额为x，采取三次曲线拟合，根据x和y数据进行相关分析，计算相关参数结果情况如表1。通过matlab软件三次拟合后，可以得到判定系数R2=1，说明拟合效果很好。在给定置信水平α=0.05时，P<0.05，这说明地方政府债务与GDP彼此有显著的影响，而且相关性很高。
表1 债务规模与GDP变量相关检验
(二)逾期债务规模与债务余额的相关分析
F市A地区2007-2010年期间逾期债务余额分别为23.1万元、738.2万元、2439.1万元、3483.8万元。设逾期债务为y，债务余额为x，我们用二次曲线拟合。设二次拟合曲线为y=ax2+bx+c，根据x和y数据进行相关分析，计算的相关参数结果情况见表2。结果得到：a=129.2251，b=-0.1867,c=0 。且从拟合过程可知判定系数R2=0.9887，说明二次拟合效果很好，在给定置信水平α=0.05时，P<0.05，这说明政府债务对逾期债务有显著影响。
(三)当年新增债务与当年财政支出的相关分析
F市A地区2007-2010年期间债务增加额分别为19.2万元、5383万元、3710万元、867万元；2007-2010年财政预算支出分别为12704万元、16236万元、21372万元、26972万元。设财政预算支出为y，债务增加额为x，用二次曲线拟合，设二次拟合曲线为y=ax2+bx+c，根据x和y数据进行相关分析，计算的相关参数结果情况见表3。结果得到：a=1.5952×104，b=8,c=0,判定系数R2=0.5553，说明总体拟合效果不好，我们若取置信水平α=0.05，已知F统计量为2.4979，在给定α=0.05时，则得到F
表2 逾期债务与债务余额变量相关检验
表3 新增债务与财政支出变量相关检验
三、地方政府债务对地区经济发展影响的总体评价
(一)地方政府债务资金投入加快了地区经济的发展，债务规模与经济总量相关度高
通过对F市A地区2007-2010年地方政府债务余额和GDP的相关分析，发现债务增长基本与地区GDP增长相适应。实践中，A地区政府通过举债融资，投入于地区工业新城区及新型材料产业基地基础设施的建设，完成征地、动迁及新开路和纵路路段项目，基地建设框架已基本形成，并为工业新城区引进投资项目11个；融资建设的工业园区已开发面积 3.73 平方公里，入园企业 41 家，其中已投产 27 家，在建 8 家，基本形成了五大特色产业基地。2010年园区企业累计完成工业总产值 27.2 亿元， 实现主营业务收入27.1亿元， 上交税金1.3亿元，出口产品交货值4.8亿元，累计安排就业1万多人，成为该地区财政收入增长的重要支撑。地方政府举债资金的投入为招商引资和下一步地区经济发展奠定了基础，为促进地方经济发展起到了积极作用。
(二)逾期债务推高地方政府债务风险指数，存在金融风险隐患
通过对F市A地区2007-2010年逾期债务规模与当年债务规模的相关分析，表明逾期债务对显性债务余额的影响显著。实践中，2010年末F市A区政府负有偿还责任的债务余额10539.2万元，当年偿还债务本息7190.73万元，本级综合财力为25447万元，政府负有偿还责任的债务率为41.42%，偿债率28.26%，已经超过了20%的警戒线；同时2010年政府负有偿还责任的债务中，通过借新还旧来偿还债务6700万，借新还旧偿债率达93.18%，尚有逾期债务3483.8万元，逾期债务率33.06%，这表明地方政府偿还债务压力较大。A区政府有融资平台公司1家，2010年末融资平台公司资产负债率达111.45%。从盈利状况看，体现亏损，债务风险性大。从2010年底债务资金投向的情况看，国有银行贷款占68.54%，银行贷款成为地方政府债务资金的主要来源。由此可见，如果地方政府债务不能及时偿还，银行支付就会出现困难，从而加大系统性金融风险，造成地方金融风险隐患。
(三)地方政府债务规模扩大原因复杂，影响地方经济社会稳定
导致地方政府债务形成的原因非常复杂，过去人们普遍认为，导致地方政府债务扩张的主要原因是地方财政收支矛盾。但是，笔者通过对F市A地区2007-2010年的新增债务与当年财政支出情况进行相关分析发现，当年新增债务对当年财政支出影响并不显著。这说明，地方政府新增债务确实有一部分是由于地区财力不足的结果，但地方财力不足并不是导致地方政府债务规模扩张的主导因素。因此，从实践情况看，相当一部分债务是由于地方经济利益驱动所导致的。一方面是金融危机大背景下“保增长”形成的大规模债务。2008年为了应对国际金融危机，地方政府紧密配合中央政府进行大规模投资，地方政府财政收入相对有限，且稳定性较差，当中央政府出台政策要求地方政府配套资金，地方政府没有更多的资金来源，就只有靠借债来满足政策要求。另一方面，是地方政府“政绩观”形成的债务。传统的政绩考核体系是以GDP为主要量化因素，地方干部要取得政绩，往往只能通过大的基础设施项目来实现地方GDP的快速增长。虽然这种债务本身属于投资性的，但性质是“带有准公共产品性”的长期投资，形成的负债短期内不可能收回，这种投资的不断投入必然造成地方政府的债务累积。地方政府债务过多，导致政府一些“该支持的”，如新兴产业的政策扶持、环境保护、社会治安等项目则缺乏财力保障；而“不该支持的”，如高能耗、高污染，以及本应关停并转的企业，只因他们是地方政府为数不多的财源，就只能维持，转方式、调结构的宏观要求只能退居其次。长此以往，将影响地方社会稳定和经济可持续发展。
四、完善地方政府债务管理的政策建议
(一)建立规范的地方政府债务管理制度
首先，在政府债务形成环节建立“项目论证”制度。建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证，避免举债的随意性；制定债务收支计划，通过明确赋予财政部门管理职能来加强债务的归口管理，以突出财政部门在政府债务管理体系中的主体地位；制定债务会计核算制度，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测，夯实债务管理基础。其次，在政府债务资金使用环节建立“过程管理”制度。统一政府性债务举借程序，规范政府举债行为。财政部门对政府性债务资金使用进行全过程监督和检查，包括对建设项目的招投标工作进行监督，对工程施工过程中资金使用情况进行监督，对工程项目的预决算进行全面审查等。再次，在政府债务偿还环节建立“跟踪管理”制度。债务单位必须按照借款合同约定，偿还到期政府性债务，保证各项到期贷款本息按时、足额偿还。
(二)建立科学的债务风险管理体系，完善债务风险预警机制
建立科学的债务风险管理体系，是保证地方经济可持续发展、降低债务风险的必要措施。一是建立偿债准备金制度。地方政府根据本级政府债务余额的一定比例，从配套资金中提取或预算安排等形式筹措一部分资金，做为政府偿债准备金，通过专户管理来提高地方政府防范和化解债务风险的能力。[注]马海涛、秦强：《完善制度建设加强政府投融资平台管理》，《经济与管理研究》2010年第1期。二是建立债务风险预警指标体系。指标体系的构建应包括以下三个层次: 第一层是基本指标，作为评价地方政府债务风险的基本标准，如负债率、偿债率、债务率；第二层是补充指标，作为评估地方债务风险的主要标准；第三层是综合评价指标，对地方投融资的风险状况做出科学的定量、定性分析。[注]张平：《地方投融资债务现状及风险治理个案研究》，《经济纵横》2012年第2期。然后，划分政府债务合理的风险区间，根据综合指标设置预警值，当实际值超过预警值时就发出警报，债务风险一旦处于预警区域，就要启动应急管理预案，促使债务风险降至可接受区域。三是建立债务效益评估机制，加强监督和管理。对使用政府债务资金的单位，要关注其资金使用方向和投资成本，科学评价建设项目的经济效益和社会效益，以提高债务资金的使用效益。
(三)拓宽融资渠道，深化投融资体制改革
积极探索各种融资渠道，深化投融资体制改革。当前，可以从完善地方债券发行制度入手，允许地方政府通过适度发行债券来筹集必要的建设资金。现行的由财政部代发债券的办法只能作为一种权宜之计，并不能从根本上解决问题。地方政府发行公债比向金融机构间接融资的优势更加明显，而且成本更低，各省级地方政府应尽快制定方案，积极争取。另外，可通过发行企业债、企业中期票据等形式，拓展直接融资渠道。
