信息系统在政府流程再造中的作用:影响因素及实证分析

张万宽

(山东财经大学农业与农村经济研究中心，山东济南 250014)

一、问题的提出

业务流程再造(Business Process Reengineering，BPR)最早由哈默在1993年提出，随后被广泛接受。目前对BPR的热情已经相对减弱，但流程再设计和技术提升(Technology Enablement)的基本原则仍然与当前重大管理问题密切相关，特别是正在出现的第二波流程再造十分重视信息技术的应用。

政府流程再造(Government Process Reengineering，GPR)是BPR在政府部门中的应用，是政府内部行政体制改革的主要手段，是提高政府绩效的重要工具。当前的政府流程再造工作强调实现流程再造和信息技术的整合，如通过信息平台等实现原始信息共享并随时监测绩效，运用自动化和支撑流程实现服务流程柔性化等。但现实政府管理中信息系统发挥的作用不足，普遍重建设、轻应用，各自为政、标准不一、共享困难，存在信息孤岛和利用率低等现象，政府结构、层级、职能和成本等方面的改进并不显著。

因此，研究信息系统在政府流程再造中的作用和应用条件具有重要的理论和现实意义，而当前相关研究主要是描述性的，缺少理论分析和实证支撑。本文试图弥补上述不足，首先从理论上分析流程再造中信息系统发挥作用的影响因素，提出相关研究假设;然后以城管执法和政府审计领域流程再造中信息系统的作用为案例进行实证研究，得出研究结论并提出相关政策建议。

二、理论分析

信息系统包括多种软件平台、数据库、通信媒介和工具等，以多种方式影响组织。本文不研究具体信息系统及其对组织流程再造的影响，而是从概念层面把众多信息系统根据功能分为信息效率和信息协同两类，前者主要包括先进信息技术、专家系统、基础数据库等，后者主要包括先进通信技术、共享数据库等［1］。信息效率指信息技术使个人提高收集和分析数据的能力和能够处理信息的数量和质量，主要是个人内部或群体内部效应;信息协同指信息技术增加基于团队合作的相互联系和乘数的收益，主要是个体或群体间效应［2］。依据相关研究，我们认为政府流程再造中信息系统作用的发挥取决于环境稳定性、环境复杂性、任务规则性和任务相关性四方面因素，具体分析如下。

1.环境稳定性

环境稳定性体现在客户回应性需求和任务个性化程度两个方面。环境稳定性对信息系统作用的影响主要体现在效率方面。信息效率主要作用是促进沟通，包括使跨越时间和地域的沟通更加容易、成本更低，对目标群的沟通更快、更准确，更有选择性地对沟通进行控制;计算机辅助信息处理和通信技术导致更快、更准确地确定问题和机会，导致组织情报更准确、全面、及时和易于获取，使信息处理网络的中间节点减少。因此，环境稳定性越小，信息效率的作用越明显，收益越高［3］。

推论1:环境稳定性越小，信息系统的收益越高;环境稳定性越大，信息系统的收益越低。

2.环境复杂性

环境复杂性常以任务知识密集程度进行表征。当任务是知识密集的，专业知识相互共享存在困难，组织通过信息系统提高技能的收益低，因为提高质量带来的收益被信息技术的成本及产出的降低所抵消。相反，当任务的知识密集程度处于中等或低时，组织组织通过信息系统提高技能的收益高。因此，随任务知识密集程度的增加，信息系统的作用降低［4］。

推论2:环境复杂性越小，信息系统的收益越高;环境复杂性越大，信息系统的收益越低。

3.任务规则性

任务规则性一方面指工作包含的多个任务间的差异程度，另一方面指单个任务完成时间的方差。组织中信息系统的作用与组织处理的任务的多样性和差异性有关，当组织处理的业务多样性低时，信息系统则更适宜发挥作用;当组织处理的业务多样性相对高时，则信息系统不易发挥作用［1］。

推论3:任务规则性越大，信息系统的收益越高;任务规则性越小，信息系统的收益越低。

4.任务相关性

任务相关性体现在工作包含的任务数量多少和任务间的相互依赖程度两个维度，信息系统在任务相关性大时可以发挥更大的作用。任务数量多和任务间相关依赖程度增大，信息共享的需求更大，则信息系统的收益更高［5］。

推论4:任务相关性越大，信息系统的收益越大;任务相关性越小，信息系统的收益越小。

根据上述推论，可以得到假设:环境稳定性、环境复杂性越小，任务规则性、任务相关性越大，信息系统在政府流程再造中的作用越大;反之，则信息系统的作用越小。

三、实证分析

以政府管理中城管执法和政府审计两个领域的流程再造为案例，研究相应两种典型流程再造模式:城管执法崇文模式和政府审计四分离模式，分析两种模式中环境稳定性、环境复杂性、任务规则性和任务相关性四方面影响因素和信息系统的作用，对研究假设进行检验。

(一)城管执法崇文模式

随着社会迅速发展和城镇化程度不断提高，社会矛盾日益复杂化，城管执法工作面临的挑战越来越大。2008年以来，北京市崇文区将城市管理执法中心下移，通过政府牵头协调，各部门参与，组建了涵盖25个执法部门的集中执法队伍，在全区范围内统一进行社会秩序维护和管理，收到了良好的效果，被称为城管执法的崇文模式。

1.环境稳定性

城管执法事项的回应性需求高，如城市公共基础设施的应用与管理日趋应急化，城市排污、下水管道、道路清理和修复等市民生活设施障碍需要第一时间应对［6］。露天烧烤、残土拉运、流动商贩和大排挡等问题需要及时回应;一些无固定店铺的“野摊”更是和执法队员采取“捉迷藏”的手段，队员来清理就走，队员一走又回来。同时城管执法事项的个性化程度也较高，如流动商贩中有外来人员、无业游民、下岗职工和残疾人等，城管执法客体的差异性较大。因此，总体上城管执法面临的环境稳定性低。

2.环境复杂性

一方面，城管本身职能所依据的法律很少，诸多职能的最高法律依据仅仅是《行政处罚法》第十六条关于相对集中行政处罚权的规定;具体执行中，某些地方出台了部分条例。因此，所需的专业知识较少。另一方面，城管行使行政处罚的权力涉及多个领域，一般包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面的若干行政处罚权，加上省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。总之，城市管理执法权力所涉及领域不断扩大，执法管理的专业性、技术性不断增强。因此，总体上可以认为城管执法面临的环境复杂性处于中等水平。

3.任务规则性

在任务间的差异性方面，城市管理既有宏观的规划，又有十分具体的细节管理，分散于多个领域及部门，任务相互差异大。以北京为例，北京市城管执法机关自成立以来，职能范围一直在不断扩大，从1997年的5个方面94项行政处罚权，到2007年的13个方面308项行政处罚权，涉及多个领域，任务的性质差异大①北京市城管执法的职能定位，http://www.bjpopss.gov.cn/bjpssweb/n29207c31.aspx。。在任务完成时间方差方面，同一任务处理时间的方差大。以流动商贩的治理为例，流动商贩呈现极强的流动性、经营的无序性和潜在的危险倾向性等特点，使相应执法活动所需时间不一;私搭乱建、露天烧烤等领域的同类执法任务完成时间也存在巨大差异［7］。因此，总体上城管执法任务的规则性小。

4.任务相关性

从城管执法工作包含的任务数量来看，部分城管执法事项如违法户外广告、流动商贩只涉及单个部门，但长期存在的城市顽疾如违法建设、渣土污染、拆迁工地、暴露垃圾、窨井盖缺失、占道经营等一般涉及多个部门，或存在部分部门职能交叉甚至是一件事由多个部门管。因此，城管执法工作包含的任务数总体处于中等水平。城管执法程序在调查、审理和执行等环节上，有时需要多个部门之间密切合作。特别是在解决城市管理综合问题上，往往是把各个有关部门召集起来，反复协调研究，制定整治方案，再组织专项执法，少则两周、多则数月才能解决，而且经常出现重复检查、重复执法的现象。因此，城管执法各任务之间存在一定交互式相依性，但主要是顺序式相依性，相互间依赖程度处于中等水平②北京市城市管理行政执法程序流程图.http://www.bjcg.gov.cn/xxgk10/zflc10/。。因此，总结任务数和任务间的相互依赖程度两个方面，城管执法工作任务相关性总体上处于中等水平。

5.信息系统

在传统城管分散执法模式下，各执法部门均具备一定信息系统，但不能满足实际执法需要，且相关信息不能有效共享，只能实现较低的信息效率，缺乏信息协同。而城管执法崇文模式在信息效率方面强化了综合执法组快速反应能力和工作效能，及时组建了城市管理综合指挥中心，利用监控探头对辖区的立交桥、铁路桥、公共场所和重点单位进行全方位监控，并为综合执法组配备车载及单兵背负摄像系统，保证一线执法情况能及时传输到指挥中心;开通了崇文区城市管理96010服务专线，搭建了政府与群众沟通的桥梁，倾听群众诉求，提高了群众参与城市管理的积极性，努力做到小事不出街道、大事不出区①资料来源:和谐花市，2009(1):10－11。。在信息协同方面，建立信息资源共享机制，及时公布、更新有关行政许可及新出台的法律、法规、规章和政策的情况，供街道执法组调阅;街道执法组也及时采集和整理各自的执法信息及相关社情、动态并在网上公布，供相关行政机关调阅，实现信息资源共享②资料来源:和谐花市，2009(1):10－11。。因此，崇文模式在信息效率和信息协同两方面都有很大改进(见表1)。

表1 城管执法的影响因素与信息系统

总体上，城管执法的环境稳定性和任务规则性小，环境复杂性大和任务相关性处于中等水平;在传统分散执法模式下信息系统的信息效率低，在城管执法崇文模式下，信息系统实现了较高的信息效率和信息协同，信息系统的作用较大，证实了研究推论。

(二)政府审计四分离模式

我国审计机关的传统内部业务机构是按照审计内容类型进行组织和划分，具体包括财政、金融、行政事业、农业、经贸、外资、投资和经济责任审计等业务部门。政府审计部门对一个项目进行审计，一般包括制定计划、制定审计方案、现场审计、提出审计处理处罚建议、审计执行等多个步骤，通常做法是由同一个审计业务部门完成全部环节。经过二十多年的发展，上述审计机关内部管理模式逐渐暴露出问题，包括审计计划管理封闭，审计资源投放粗放，审计权力相对集中而存在较大审计风险，自发式的执行监督影响审计结果的落实和审计效果的发挥等［8］。

在2006年，湘潭市审计局率先在全国进行审计监督管理模式改革研究和试点，实行审计职能“四分离”，即改变过去一个审计项目由同一业务部门“一竿子”插到底的模式，将审计计划、审计查证、审核处理、审计执行四项职能分别由不同的部门承担，取得了明显效果，被称为审计“四分离”模式。

1.环境稳定性

在回应性需求方面，审计部门一般以文件形式下达年度审计项目计划，期间根据情况进行适度调整，除经济责任审计等随机性较大外，其它绝大多数审计事项都是按照年度规划进行，回应性需求小。如湘潭市审计局2009年度审计项目计划包括财政审计、绩效审计、领导干部任期经济责任审计等8类，并对具体审计项目进行安排，只是在年度内进行一次调整，主要涉及省厅委托、经济责任审计、其它部门请求等③湘潭市审计局关于印发《湘潭市审计局2009年度统一组织审计项目计划》的通知，http://audit.xiangtan.gov.cn/Article/zhwgk/zhdjc/200905/196.html。。在个性化程度方面，政府审计活动根据相关法律、法规进行，对相关单位进行审计和审计调查，相关单位和个人一般是被动接受审计，因此被审计对象的个性化程度低［8］。因此，由于审计对象的回应性需求和个性化程度都低，政府审计面临的环境稳定性高。

2.环境复杂性

环境复杂性主要指审计活动的知识密集程度。审计工作复杂且专业性很强，如审计计划管理需要较高的政策、专业水平和综合能力，审计查证等环节则需要较强的专业技能，且涉及大量法律、法规、规章和规范性文件。以北京市为例，常用法规超过120项，其中审计类法规达到24项，总数大且涉及很多专门知识和专业技能①资料来源:http://www.bjab.gov.cn/flfg/cy_cj_fl.asp。。此外，现代信息技术又对现有的审计标准和准则提出了挑战［9］。审计线索、内部控制、审计内容、审计方法与技术等的改变对审计人员提出了更高的要求，审计人员不仅要有丰富的财会和审计知识，而且要掌握一定的计算机、网络、通讯知识与技能［10］。因此，无论从涉及的相关法律、法规，还从对审计人员专业技能要求的角度，政府审计活动的知识密集程度都高，相应的环境复杂性大。

3.任务规则性

在任务间的差异性方面，审计工作任务种类繁多、差异大。如北京市审计局在2010年全年共审计和审计调查837个单位，提交审计报告和信息2836份，提出审计建议1713条②2010 年北京市审计工作情况，http://www.bjab.gov.cn/sjgg/content.asp?ID=9201。，具体包括财政收支、金融领域、政府投资、各种资金和经济责任等。在任务处理时间的方差方面，由于审计任务的设定一般要提前进行规划，且要严格按法律、法规进行审查，任务完成时间差异不大，处理时间方差小。如湘潭市公布2009年度审计项目计划时，同时也公布了湘潭市审计局2009年审计计划项目时间进度安排表;当对年度审计项目进行调整时，也同时对相关时间和期限进行规定;说明审计任务的规律性强，处理时间的方差小，便于进行审查期限的限制。由于对审计项目的审查时间存在相对稳定的预期，因此大多审计部门对审计项目的审查设定时间限制，如湘潭市实行限时审结制度，对每个审计项目涉及的审计准备、设计查证、项目审理、项目审定(审议)与审计结论性文件制发、审计结论性文件执行、审计项目案卷归档均规定限期完成［8］。总体上，政府审计事项包含的任务种类多、差异大，但同类任务处理时间的方差小，因此任务规则性处于中等水平。

4.任务相关性

从工作包含的任务数来看，审计过程的核心是审计查证，还包含计划、审理、执行等相对次要环节，涉及要求提供资料权、检查权、调查取证权、处理处罚权、采取行政强制措施权、提请协助权、建议权、通报公布审计结果权等8种不同的审计权限，包含的任务数处于中等水平。在审计各个环节上，按审计计划→审计查证→审计审理→审计执行的顺序依次进行。其中，审计计划在管理上要保持“超然”地位，独立行使“计划立项权”，所有的审计与审计调查项目均应纳入年度审计项目计划;而审计审理必须将审核、监督贯穿于审计查证的全过程之中，增加“审理”部门专职审理的次数，审理与查证部门之间相互联系、相互配合、相互制约、相互监督，才能真正防止因取证不足、事实不清等出现的质量问题及以审谋私问题。因此，审计各任务之间主要存在顺序相依性，也涉及部分交互式和分取式相依性，相互间依赖程度处于中等水平［11］。总体上，结合工作任务数和任务间的相互依赖程度，审计工作的任务相关性处于中等水平。

5.信息系统

在传统审计模式下，各业务部门独立完成审计的全部环节，对审计事项进行全流程审计，审计对象的数量少，一般不需借助信息系统，没有信息效率和信息协同。审计四分离模式中的信息系统主要涉及信息支持系统，建立相关数据库，包括审记机关人力资源及被审记对象基本情况数据库。以湘潭市审计局为例，审计人力资源数据库的主要内容包括每个审计业务查证部门的人员分布情况，审计查证人员学历、专业、职称、工作年限和工作经历等情况;被审计对象基本情况数据库的主要内容包括被审计对象或单位名称、单位性质及财政、财务隶属关系，历次接受本级审计机关审计监督情况及其他行政监督单位检查情况等。运用电子计算机建立审计机关人力资源和被设计对象基本情况数据库平台，设计相关软件以能够快速检索;及时对数据库进行维护和更新。湘潭市审计局至2010年共收录市本级366个被审计对象的基本情况数据，为对被审计对象进行分类管理及编制审计中、长期计划和年度计划打下了良好基础［8］。因此，政府审计流程再造中信息系统的作用主要是实现了信息效率(见表2)。

表2 政府审计的影响因素与信息系统

总体上，政府审计面临的环境稳定性、环境复杂性大，任务规则性和任务相关性处于中等水平;在传统审计模式中信息系统基本不发挥作用，在审计四分离模式下信息系统实现了一定的信息效率，信息系统的作用处于中等水平，证实了研究推论。

(三)两种流程再造模式的比较

总结城管执法崇文模式和审计四分离模式这两种典型的政府流程再造情况可以发现，在环境稳定性、环境复杂性和任务规则性方面，政府审计都要比城管执法大，在任务相关性方面，政府审计和城管执法相似。为了便于比较上述因素对信息系统的最终影响，我们为各影响因素进行赋值，环境稳定性、环境复杂性的相对顺序用小、中、大表示，任务规则性和任务相关性的相对顺序用大、中、小表示，并分别用量化数值3、2、1来对应(见表3)。

表3 两种模式的影响因素及信息系统得分

总体上，城管执法相对政府审计在环境稳定性、任务规则性上得分高，在环境复杂性上得分低，在任务相关性上得分相同，城管执法总体得分为10分，政府审计总体得分为8分;相应城管执法崇文模式的信息系统作用更大，实现了信息效率和信息协同，而政府审计四分离模式的信息系统作用处于中等水平，只是实现了信息效率。总体上，城管执法崇文模式的影响因素得分高于政府审计四分离模式，相应信息系统的作用更大，证实了研究假设。

四、研究结论

根据上述理论分析和实证研究，可以得出如下结论:

(1)信息系统在政府流程再造中起着重要作用。城管执法流程再造过程中，传统执法模式的信息效率低，而在城管执法崇文模式中则实现了信息效率和信息协同;政府审计流程再造过程中，传统审计模式中信息系统基本不发挥作用，而在审计四分离模式中则实现了信息效率。城管执法崇文模式和政府审计四分离模式的流程再造过程中信息系统的应用程度都增加了，都发挥了重要作用，这与已有研究结论是一致的。因此，政府在流程再造过程中要大力加强信息系统建设，充分发挥信息系统的作用，从而提升信息效率和信息协同水平。

(2)信息系统在政府流程再造中作用的大小受环境稳定性、环境复杂性、任务规则性和任务相关性四方面因素影响。城管执法与政府审计相比，环境稳定性、环境复杂性、任务规则性和任务相关性要小，信息系统在流程再造中发挥的作用更大，证明信息系统发挥作用需要一定条件，受多种因素影响，即环境稳定性、环境复杂性越小，任务规则性、任务相关性越大，政府流程再造中信息系统的作用越大;反之，则信息系统的作用越小。因此，政府的信息系统建设应当与环境稳定性、环境复杂性、任务规则性和任务相关性四方面因素相匹配，不能盲目超前建设，否则会形成投资浪费，无法获得高的信息系统收益。

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