城市地下管线安全管理协同模式研究

翟振岗，刘克会

(北京城市系统工程研究中心，北京100089)

一、引 言

城市地下管线是指在城市规划区范围内，建设于地下的供水、排水、再生水、燃气、电力、通信、照明、工业、有线电视等管线及其附属设施［1］。城市地下管线作为我国城市重要的市政基础设施，担负着能源输送、信息传递、排涝减灾等功能，是城市赖以生存和发展的物质基础，是保障城市安全、确保经济社会健康协调及可持续发展的基础与保障。

由于城市地下管线涉及的各行业专业特征明显，且地下管线系统内部各要素之间在空间位置、功能属性等方面呈现高度的关联性［2］，因此，安全管理工作情况极为复杂。相互依赖和能量集中的复杂地下管线系统对企业安全管理、政府安全监督提出了新的要求，包括专业化、行业化、关键点控制及系统化等，特别是在各管理主体、管理方式的协同配合方面提出了更好的要求。

德国著名物理学家赫尔曼·哈肯把“协同”定义为:系统的各部分之间相互协作，使整个系统形成微个体层次所不存在的新质的结构和特征。协同管理是通过对系统中各个子系统进行时间、空间和功能结构的重组，产生一种具有“协调－合作－提升”的能力，其效应远远大于各个子系统之和，产生新的时间、空间、功能结构［3］。协同是现代管理发展的必然要求，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的。

二、城市地下管线安全管理协同模式提出的必要性

城市地下管线安全管理具有内容复杂性、对象结构性、手段多样性的特点。首先，城市地下管线安全管理涉及企业、部门众多，除了包括供水、排水、电力、燃气、供热等多种地下管线权属企业及其相应的政府管理部门，还涉及地下空间开发利用的相关企业，如地铁建设、道路建设等，王珏［4］提出地下管线管理机构应包括综合管理、专业管理、协调等机构;其次，各级安全管理部门或人员所对应的职能有层次之分，可以分为政府层面和企业层面，政府及职能部门是安全生产的监管主体，可以分为市、区县等不同的级别，生产经营单位是安全生产的责任主体，可以分为集团公司、二级企业、基层单位等级别，不同的层面、不同的级别承担不同的安全管理责任;最后，从不同的角度出发，常用的安全管理手段包括安全检查、隐患排查、风险评估，三者各有侧重，又共同服务于安全的统一目标。因此，急需构建城市地下管线安全管理的协同模型，实现安全管理各个层级不同部门、不同管理手段之间的有机衔接和一体化协同运行，从而不断提升城市地下管线安全管理的水平。

三、城市地下管线安全管理协同模式的设计

国内许多学者认为，协同包含三重含义，分别是组织层面、业务层面、信息层面。结合协同管理的含义，可以将城市地下管线安全管理协同模式定义为，城市地下管线各管理职能主体之间通过协调配合，高效地运用安全检查、隐患排查与风险评估等方法手段，通过各个工作环节业务的有效对接和信息的实时流通、共享，将管理主体间的信息紧密地集合在一起，使各主体间能更快、更好地彼此开展协作和响应对方的需求和变化。

1.协同模式的层级设计

在协同管理方面一般将按照协同层次功能划分为战略层协同、策略层协同、技术层协同［5］。战略层协同处于管理协同的最高层次，技术层协同主要是通过协同技术的支持实现安全管理的同步运转和信息协同。

(1)战略层的协同

战略层协同以概念模型和协同管理思想为基础，决定如何构建管理体系，决定安全管理的机构、人员、物资需求，以及每个环节执行什么样的流程。因此战略协同可以分为协同目标、协同管理主体、协同机制3个方面，下面对这3个方面进行分析:

在协同目标方面，主要体现在安全生产工作认识、总体目标和行动方面的思想统一，保证各项工作的一致性。

构建完善的安全管理主体是实现协同的组织基础。城市地下管线安全管理体系按行业监管、属地监管、企业为主体的原则进行。政府监管部门通过制定相关政策规范，从制度上设计相关的法定职权并将其授予专门的行业监管部门，从制度上理清具体的行业监管部门职责，避免多个监管部门责任区分不明。行业监管部门通过制定行业监管政策、行业动态信息通报、中央与地方之间的政策协调、统一制定行业安全标准、发放和控制行业行政许可、遏制和打击违法行为，以及促进企业自律、推广制度规范等。企业落实安全生产责任制，承担安全生产的主体责任。

机制是指管理系统的结构及其运行机理。协同机制是根据管理系统的内在联系、功能及运行原理，决定协同的方式方法，是决定管理功效的核心问题。要发挥各个企业、政府的合力，采用多级对接、联络配合、会议等制度，建立完善的地下管线安全管理工作沟通机制。

(2)策略层的协同

策略层协同是城市地下管线安全管理协同模式设计的核心问题。主要包括安全管理工作需求分析的协同策略、工作方式的协同策略两个方面。

城市地下管线各安全管理主体从协同需求出发对工作目标细分、工作职责设定等方面进行综合考察，不孤立地对待各项工作，从而实现各安全管理主体、各种工作方式在需求上的协同，这种需求分析不仅仅是从各安全管理主体自身的实际情况出发，更应该加强对其他安全管理主体工作的需求分析。

城市地下安全管理常用的工作方式为安全检查、隐患排查、风险评估。安全检查是运用常规、例行的安全管理工作及时发现不安全状态及不安全行为的有效途径，也是消除事故隐患、防止伤亡事故发生的重要手段。安全检查除了进行经常性的检查外，还应定期地精细群众性的检查，检查的性质可分为普通检查、专业检查和季节性性检查。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》［6］的定义，隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。2010年4月颁布了《企业安全生产标准化基本规范》，在该规范中隐患排查治理被定位为安全生产标准化的基础，更为详细地规定了隐患排查治理实施程序。安全生产标准化与隐患排查治理应相互促进共同发展，但要实现上述目标还需解决如下问题，如明确安全生产标准化推行过程中以隐患排查治理为基础，进一步明确隐患排查治理的具体内容。同时为了促进企业能够顺利开展此项工作，建立相应的培训教育体制也很重要。风险评估是指在风险事件发生之前或之后(但还没有结束)，对该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作。即风险评估就是量化测评某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度。准确地说，风险评估是风险管理的一个环节，是辨识危险源，并对危险源所产生的风险大小进行评价的过程。

安全检查、隐患管理、风险评估三者是管理部门从不同的角度提出的安全管理方式，三者各有侧重，但又共同服务于安全的统一目标。安全检查是各项安全管理工作的基础，安全检查、隐患排查、风险评估等工作方法和程序日趋成熟，且取得了较好的实施效果。通过对各种安全管理方式自身体系的分析，找到三者之间内容、流程及管理维度等方面互补的特征，促进相互之间的支撑。实现信息共享，避免彼此之间的互联互通不足而导致信息的重复采集，从而提高各自工作的科学性和有效性，实现三者之间的有效融合，形成一个相对统一的整体，发挥三者间的协同作用，达到相互促进、共同提高的目标。如安全检查工作的需求分析中应考虑隐患管理、风险评估对它的需求是如何的，风险评估工作的需求分析中应考虑安全检查、隐患管理工作对它的需求是如何的，等。

(3)技术层的协同

技术层协同目的是提供连接各管理主体之间的方法，同时增加端到端的透明度，提高决策的快速性及有效性。安全管理协同运行是建立在城市地下管线各类信息共享的基础之上，协同的优劣取决于信息共享的程度，因此信息与通讯技术的发展是安全管理能够实现协同的关键，许多学者探讨了城市地下管线信息化建设与信息共享的重要性［7］，并对信息建设的内容、功能等进行了详细讨论［8-9］。

技术层协同是实现城市地下管线系统安全管理的基础和关键，为战略协同和策略协同提供有力的支持。它的主要工作是如何实现城市地下管线各管理主体、管理方式多方面工作的同步运作和信息协同。因此，在实现技术层协同的主要手段是支持信息协同的信息化技术，主要包括网络技术、企业门户技术、电子数据交换技术(EDI)/XML、GIS与GPS技术等。此外，以信息技术为支持，实现技术层协同的技术还包括多智能体技术、工作流管理技术以及相关应用软件技术等。

2.安全管理协同模式的构建

在城市地下管线安全管理协同模式内涵界定，层级设计的基础上，进行多方面工作统筹思考下的协同监管模式的构建。

首先，在战略层确定协同模式的目标，目标确定的总体思路市级综合监管部门、属地监管，以及行业监管3个主体根据城市地下管线各企业的实际情况确定安全管理目标。在目标确定过程中将安全检查、隐患排查与风险评估的三项工作统一到一个战略高度进行整体思考。由市监管部门统筹协调，并牵头建立相应的协同机制，并建立或整合各项工作的信息管理资源，以保证协同管理工作的有效实施。

在策略层中根据管理目标，确定各项工作的具体需求，重点考虑具体的做法，根据策略层协同的需要进行安全检查、隐患管理、风险管理三合一工作具体方案的制定，内容包括工作步骤、频率和内容等。如三者中安全检查的频率应是最高的，隐患管理应是实时动态的，风险管理工作的常态化管理中的重点应是风险的监控。因此，在方案中就应加强各方面工作的时间频次上的综合考虑等。

技术层的重点是实现各部门、各种方式之间信息的分析、评价与传递。构建城市地下管线安全管理协同模式的概念模型，安全检查(security check，SC)，隐患管理(hidden danger management，HM)，风险管理(risk management，RM)，建立概念模型，如图1所示。

图1 城市地下管线安全管理协同模式

四、结论与展望

基于城市地下管线系统复杂性及其安全管理结构性的考虑，构建城市地下管线安全管理协同模式的概念模型，提出综合各级管理部门、各种管理手段的需求，各部门之间通过协同来确定安全管理的目标，从而实现目标一致性。在策略层提出了安全检查、隐患管理、风险管理三种管理方法协同配合的方法，实现3种方法的一体化。技术层可以满足协同管理过程中评价、信息交换的需要。协同管理是商业管理、供应链管理崭新的、最为现实的模式，已经受到理论界和企业界的广泛重视。借助协同管理的思想、方法对城市地下管线安全管理协同模式进行了初步探索，而在城市地下管线协同管理的具体工作方案制定、协同机制建设、智能协同等方面还需要开展深入研究。

［1］住房和城乡建设部城市建设司.城市地下管线管理情况研究报告［R］.北京:［s.n.］，2011

［2］刘晓丽，吴颖婕，陈无风，等.城市地下管线综合管理理论与制度研究［J］.城市发展研究，2013，20(3):102-107.

［3］杜栋.协同、协同管理与协同管理系统［J］.现代管理科学，2008(2):92-94.

［4］王珏.杭州城市地下管线管理综合管理研究［D］.杭州:浙江大学，2006.

［5］张翠华，任金玉，于海斌.供应链协同管理的研究进展［J］.系统工程，2005，23(4):1-6.

［6］国家安全生产监督管理总局.安全生产事故隐患排查治理暂行规定［R］.北京:［s.n.］，2007.

［7］赫建忠，江贻芳，贾志英.城市地下管线信息化建设的必要性及其主要任务［J］.测绘通报，2008(6):14-16.

［8］谢榕.城市综合地下管线基础信息库的构建探讨［J］.测绘通报，2000(6):17-19.

［9］周京春，王贵武，张正禄.地下管线信息系统建设中的若干核心问题探讨［J］.测绘通报，2008(10):53-55.