城镇土地利用现状与潜力分析

吴友章

(山东中基地理信息监理有限责任公司，山东济南250101)

一、引 言

城市土地利用是城市结构和形态研究的重要内容，城市建设用地结构和规模的变化，是城市经济发展水平、城市功能完善程度的重要指标，与城市发展进程、现代化文明程度等直接相关。城镇土地利用潜力是指在某一发展时期城镇建成区所能利用的三维空间范围内，从城镇社会、经济、环境的整体特点出发，在现存土地总量不变的前提下，可以通过土地利用调整而增加的城镇土地的经济价值、生态环境效益和社会心理效益等综合效益。土地潜力评价(或称土地潜力分类)主要依据土地的自然性质(土壤、气候和地形等)及其对于土地的某种持久利用的限制程度，就土地在该种利用方面的潜在能力对其作出等级划分。

城镇土地利用现状与潜力分析的目的和意义是在城镇地籍调查的基础上通过变更和补充调查手段，对城镇土地利用现状数据进行汇总，掌握城镇土地资源的数量、质量、分布及其变化趋势，对其发展潜力进行分析评价;在土地绝对量一定的情况下，确定合理的土地利用方向，挖掘城镇土地利用潜力;结合城市土地利用的特点，发挥市场对于资源配置的基础性作用，通过规划布局调整土地利用类型、用地指标和空间布局，实现城镇土地利用结构化;充分挖掘城镇内部闲置土地、未利用土地及土地立体空间利用的潜力，提高土地利用强度和经济效益，实现城镇土地的集约利用。

本文通过对城镇土地利用与潜力的理论分析，得出一些重要结论。

二、我国城镇土地利用现状及存在的问题

作为人类生存和文明延续的物质条件，土地是国民经济各个部门发展的重要基础。我国土地资源总量虽居世界前列，但由于人口众多和地形多样化，土地人均占有量和已利用土地资源中耕地的人均占有量远低于世界平均数，有关数据见表1。

表1 我国各类土地面积与世界对比表

改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，城市化进程不断加快。一方面，新城市的建立和老城市的扩大不可避免地要占用大量农村土地(包括耕地)，城市化进程慢于城市规模的扩展速度，城市化水平远低于世界水平;另一方面，城市的过度扩张造成了对土地的低效利用，许多城市内部存在着土地利用结构不合理和经营粗放等问题，导致土地资源配置不合理，土地利用的社会、经济效益不能得到最有效发挥，存在大量低效、闲置用地。

从我国城镇土地利用的现状来看，主要存在如下几个问题:

1.城镇土地扩张十分迅速

改革开放30多年来，我国的经济持续高速增长，综合国力大幅度提升，与此同时，城镇化进程大大加速。1998—2009年，我国的城镇化率由17.92%上升到46.6%。1997—2000年期间，平均每年各类城镇建设占用耕地大约为18万 km2，2001—2005年期间这一数值大约增加到21.9 km2。虽然2006年以来我国提出了健康城镇化的要求，对新增城镇土地利用实施了严格地管控，但2008年以后，由于国内外经济环境发生了巨大的变化，为了增强抵御外部风险的能力，减轻国内外经济环境变化对我国的不利影响，国家提出了内需型增长战略，并以此为导向出台了一系列扩大国内需求的措施，城镇化成为应对外部变化、扩大国内需求和调整经济结构的重要抓手和政策着力点，很多地方启动了新一轮的新区建设和造城运动，导致土地资源大量消耗，城镇空间进一步扩张。

2.城镇土地资源利用效率低下

1)目前我国城市人均用地面积已经达到133 m2，超过国家规定标准近1/3。

2)我国城市的平均容积率为0.33，而国外一些城市的容积率一般都在2.0以上，我国香港的容积率是 2.0。

3)城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4，到2004年底全国规划面积共有闲置土地、空闲地和批而未供的土地2 666.7 km2，相当于城镇建设用地总量的7.8%。

4)我国特大城市的土地利用效率非常低，即使是上海这种在全国范围内用地效益较好的城市，其地均产出也仅有汉城的1/8、香港的1/10左右、不及东京的1/10。

3.城镇土地利用结构不合理

城镇土地利用结构不合理主要表现在工业用地、居住用地占用比例高，而商业服务用地、道路广场用地偏少，绿地面积严重不足。

三、分析与评价的主要理论基础

城镇土地利用现状与潜力调查分析评价以保证土地利用的集约、协调和可持续性发展为目标，国内外在长期的工作实践中形成了丰富的理论及原则，主要包括:

1.可持续发展理论

1992年，世界环境与发展大会发表的《21世纪议程》明确指出:应制定土地资源可持续性指标体系，并考虑环境、经济、社会、人口、文化和政治因素，以此作为科技发展的优先领域之一。我国是《21世纪议程》的签约国，土地的可持续利用是我国实现可持续发展战略的基本保障。城镇土地可持续利用意味着城市可开发、利用的土地在为人类提供基本需求的基础上，必须遵循各代人之间的平等性，确保对后代人的足够供给;要求从以经济增长为中心的发展转向社会、生态与经济效益并重，从以物为中心转向以人为本发展，从注重眼前利益转向着眼于未来的长远发展，实现城市可持续性稳定发展。

2.人地协调理论

土地是人类赖以生存的物质基础和空间场所，人地协调理论谋求人与土地、人与自然的和谐统一，主张经济、社会与生态环境的协调发展，人类不能超越生态系统的承载能力，不能损害支持地球生命的自然系统，包括物质形态文明的生态化和精神形态文明的生态化，只有物质文明和精神文明的不断生态化与协调统一发展，顺应城市生产、生活和经济活动之间的合理发展趋势，才能保证城市整体功能的良好运转，确保城市各项活动的正常进行。

3.集约利用理论

集约经营土地是在现有的经济技术水平许可的条件下，在土地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一，且兼顾当前利益和长远目标的基础上，通过对存量土地的投入、改善经营管理、促进城镇土地利用结构的优化和功能的不断提升、充分发挥土地潜力等途径，提高土地的使用效率和利用效益。城镇土地利用受城市容量和环境等各方面因素的限制，只有遵循集约经营规律，才能保证城镇土地利用的高效、持续，这对于缓解我国人多地少、耕地紧张的状况具有重要意义。

4.地租地价和土地报酬理论

地租是土地所有者凭借土地所有权所获得的收益，地价是地租的购买价格。土地报酬规律是指在单位面积的土地上，随着劳动和资本的不断追加投入，其获得的劳动报酬将不断增加，但当投入达到一定量时，报酬将不再增加反而趋于减少，除非科学技术出现突破或发生社会的重大变革。地租地价理论和土地报酬理论是有关土地利用的相关经济理论。在土地利用现状与潜力分析评价中，要正确领会和运用相关理论，保证土地供求动态平衡，优化土地利用投入产出关系，为保证土地的合理利用提供科学的理论指导。

5.最低因子限制率和景观生态学理论

最低因子限制率和景观生态学理论都是主要针对环境质量而言。前者的主要含义是环境质量的好坏取决于有关诸要素中处于“最低状态”的那个要素，而不能用其余处于良好状态的环境要素去替代、弥补;后者是研究景观单元的类型组成、空间格局及其与生态学过程的相互作用，其核心是强调空间格局、心态学过程与尺度之间的相互作用。

此外，区位理论、产权理论、土地供求理论、区域规划和城市总体规划理论等也是城镇土地现状和潜力分析评价的理论指导。

四、分析与评价资料的来源

城镇土地利用现状与潜力分析评价工作主要利用城镇地籍调查和变更地籍调查的成果，为了综合分析城镇土地利用潜力，建立正确的、全面的土地调查评价体系，还应收集以下资料:城市土地定级估价成果资料、近几年的征地材料、土地出让转让资料、土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划、城市统计年鉴、城市建设统计年报、社会经济统计资料、工业企业统计资料、街道人口数据等相关资料。

五、城镇土地利用现状与趋势分析

城镇土地利用现状分析主要是应用数理统计的方法和GIS技术手段，通过对某一时点的土地利用结构、利用强度、质量等级、经济效益等土地利用状况指标进行多层次统计分析，掌握城镇土地利用现状的数量和空间分布特征，并结合城镇土地利用的自然、经济和政策条件的约束状况，分析城镇土地利用在空间布局上的合理性与社会经济发展的协调性，考虑城市发展的可持续性等，对存在的问题提出合理的建议和解决方法，为土地利用调整、结构潜力挖掘和进一步推动产业结构调整和促进城市经济发展提供指导方向。

城镇土地利用趋势分析主要包括城镇土地利用结构分析和城镇土地利用强度分析。土地利用结构分析包括主要建设用地构成比例和人均建设用地面积两方面分析;而城镇土地利用强度分析可以用建筑密度和建筑容积率指标来衡量。

潍坊市土地利用现状分析如表2～表4、图1～图4所示。

表2 潍坊市中心城区土地利用结构统计表(2010年)

续表2

表3 潍坊市中心城区用地标准与国家标准对比表(%)

表4 潍坊市城区各类土地利用强度统计表 (%)

图1 潍坊市城区各类用地建筑密度统计图

图2 潍坊市中心城区各类建设用地平均建筑容积率统计图

图3 与试点城市整体平均建筑密度对比图

图4 与试点城市整体平均建筑容积率对比图

从潍坊市中心城区的主要用地类型的土地利用强度来看，建筑密度和容积率偏低，可以看出潍坊市中心城区还有一定发展潜力和提升空间。如果与国内经济和城市建设发达的城市比较，仍有更大的发展潜力空间。

六、城镇土地利用潜力评价

城镇土地利用综合潜力是对各单元的各类单项潜力的组合状况进行分类，考虑各单项潜力的相互约束关系并综合各种限制性因素的影响，评价出土地可供利用的综合潜在能力，为制定城市土地利用计划和城市规划提供可靠的依据。具体流程如图5所示。

图5 土地利用潜力评价流程图

评价方法主要采用经济容积率法。经济容积率法是以最低经济容积率(F)为下限，控制性规划容积率(b)为上限。若宗地现状建筑容积率c＜F，土地为低度利用;若F≤c≤b，土地为合理利用;若c＞b，土地为过度利用。

经济容积率计算公式如下

式中，P1为宗地净地价(含拆迁安置补偿费);P2为建筑安装费;P3为土地市政公用及处理设施配套费;X为不同用途房价;S1为现状宗地面积;r为利息率;m为不可预见费;R为行业法定利润;n为开发建设周期。

城镇土地综合利用潜力分类，主要分为无容量土地、容量完全损失土地、未利用的土地、低度利用的土地、合理利用的土地、过度利用的土地等。潍坊市城区土地利用潜力评价结构比例统计如图6所示。

图6 潍坊市城区土地利用潜力评价结构比例统计图

低度利用的可以通过改变现有用地性质、增加建筑容积率，即通过城区内工业用地转变为居住用地及公共设施用地来实现土地的有效集约利用，并且通过此种方式不断改善城区的生态环境质量;无容量土地主要包括水面、绿化、道路广场等;未利用土地主要为空闲宅基地及未利用土地，主要分布于过渡区及外围区;容量完全损失土地主要由城区内商服用地、工业仓储用地、公共管理与公共服务用地、军事设施用地及空闲宅基地调整为绿化用地等;过度利用的土地应该通过降低建筑容积率，改变过度利用土地的情况;潜力土地主要位于过渡区及外围区，在未来的城市发展中应充分利用未利用地，提高土地利用率。

七、城镇土地利用潜力开发目标与对策

城镇土地利用潜力评价结果，应以优化城镇土地利用结构和布局为前提，以提高城镇土地利用强度为目标，以环境质量及可持续发展为约束条件，不断提高土地集约利用水平。

加强国家宏观调控能力，严格土地审批制度，建立土地集约利用机制;整合现有土地资源，盘活存量土地，强化与规划的衔接，调整用地布局;加快产业结构调整，优化土地资源配置;加大执法检查力度，逐步完善土地资源动态监测体系;不断探讨新的城市规划方法，全方位拓展城市空间，逐步降低传统工业用地比例，完成配套公共及市政设施的建设，继续增加第三产业用地，增加道路广场用地及公共绿地，着力加强生态环境建设，全面优化人居环境，建设节能型环保城市。

八、结束语

作为人类生存和文明延续的物质条件，土地是国民经济各个部门发展的重要基础。我国是一个人多地少的国家，土地资源人均占有量为0.79公顷，仅为世界平均人均占有量的33.9%;人均耕地面积更少，仅为0.1公顷，为世界平均水平的27%。因此，做好土地潜力分析与评价，充分挖掘城镇土地利用潜力，合理利用每一寸土地，是各级人民政府、每一个土地管理工作者、直至每个公民的责任。

［1］全国重点地区城镇土地利用现状调查与潜力评价［M］.北京:中国大地出版社，2006.