中英日社区体育相关法规政策的比较分析

2013-12-07王必琪

山东体育科技 2013年4期

桑潇，王必琪

(1.山东体育学院研究生部，山东济南 250012;2.山东体育学院体育系，山东济南 250012)

我国的社区体育是指在街道辖区内开展的多种体育活动，而英日等国采用的是大社区概念的社区体育，作为社区体育管理手段之一的法律手段发挥着重要作用。我国目前没有专门的社区体育法，本文所涉及的是国家层面上与社区体育相关的法规、政策。英日两国社区体育的相关法规政策则多是涉及社区体育的相关公共立法。笔者依据体育法的概念及相关的法规对社区体育法规政策作如下界定:社区体育的相关法规政策就是用来调整社区体育活动中各种社会关系的法律规范、计划或政策的总称。

1 中英日社区体育法规政策概述

1.1 英国社区体育的法规政策

一般来说，英国政府在控制力与决定权都受到法律限制的前提下提供并制定政策，从而在一定程度上规范了政府的行为，有利于政策制定的民主化、科学化。英国体育运动与娱乐联盟(CCPR)是体育政策雏形的形成机构，其议员掌控社区体育发展政策方面的制定权。

目前英国还没有指定的体育法，但政府涉及到体育方面的公共立法还是相当多的。按照法规政策的主要内容和目的可分为以下几类:第一类是有关体育场地设施方面的规定。1976 年的《地方政府法案》中规定地方政府“只要认为适合就可以修建体育设施”，这就为地方政府大规模修建体育设施提供了法律依据;提出社区体育中心、场地及设施具体建设标准的政策文件是体育理事会制定的《社区体育中心发展计划(SASH)》和《1998－2000 英国体育发展战略》;1949年的全国公园法案和1982 年实施的“社区使用”计划中都要求尽可能广泛地向公众开放体育设施;有些则注重体育场地设施的安全问题，如《体育场地安全法案》、《防火安全和运动场地安全法案》及新的“健康与安全法”;第二类是有关体育的目标群体方面的规定，在“社区体育:下一个十年”计划、“Sport in the Community:into the 1990s”政策、“国民健康计划”、体育政策“A Sporting Future for All”以及《奥运会计划》都对各自目标群体的体育参与提出了具体的量化目标。

1.2 日本社区体育的法规政策

日本的社区体育管理体制是从教育组织领导体制中延伸出来的，由中央内阁总理任命的文部大臣建立了文部省，文部省对社区事务性工作无决定权，只是以指导和建议为宗旨的服务性机构。地方的行政组织是真正实施社区体育的机构，有较大的自治权。日本区町村的社会教育主事具体负责社区教育工作，与社区内独立运转的民间体育团体一道，形成了从中央行政机构到地方行政组织，再到社区行政机构的三级管理网络。

日本注重学习西方发达国家在发展社区体育方面取得的丰硕成果，制定了一系列促进法规政策。有关体育场地设施规定方面的法规政策:1958 年文部省颁布的体育场馆法和1961 年的《体育运动振兴法》中分别对体育场馆的建设、运营、维护和对体育设施、经费的使用等问题作了明确规定;1972 年通过的《关于普及振兴体育的基本策略》中突出强调以社区体育设施建设为重点;为了完善社区体育中心以及场地设施的建设标准，《关于面向21 世纪的体育振兴策略》和《公共场地设施工程标准》两个文件中分别就不同的社区体育中心和场地设施提出了不同的设置要求。有关体育指导员方面规定的法规政策是:1987 年文部省的《关于社会体育指导员知识、技能审查事业认定规定》和1990 年的《少年体育指导员认定制定》分别规定了各自体育指导员的级别和相应的认定标准。此外，为解决单一项目型社区体育俱乐部容纳会员少、运作困难的状况而制定了综合型社区体育俱乐部的基本标准。后来通过的《NPO 法》给予进行社会公益性事业的团体以法人资格，从而扩大了社区体育俱乐部的规模。

1.3 我国社区体育的法规政策

我国社区体育组织管理体制表现为两个层次、三条系统的特征。两个层次是指街道办事处和居委会。三条系统指的是街道社区全民健身领导小组以行政手段负责各居委会的居民体育、社区体协负责以辖区为单位的职工体育以及两者共同管理的体育活动站［1］。由此可见，我国社区体育活动的开展仍以行政手段为主要特征，基层组织缺乏自治权，民间体育团体的力量薄弱，三条系统间缺乏互动，社区体育组织网络结构的组织管理体制还没有真正建立起来。

从国家层面讲，社区体育的法规政策主要分以下几个层次:一是体育领域的专门立法。如1995 年通过的《体育法》，它把开展群众体育活动以立法形式确立下来，保障了群众锻炼的合法权益。二是国务院批准或制定的体育方面的行政法规。2003 年的《公共文化体育设施条例》和2009 年的《全民健身条例》。前者主要解决体育场地数量不足、利用率不高和侵占破坏现象严重等问题，后者是全民健身工作的纲领性法律规范。三是立法层面的法规性文件，如1995 年的《全民健身计划纲要》。四是部门体育规章和规范性文件。例如1989 年的《国家体育锻炼标准施行办法》，其中鼓励和推动少年儿童积极参加体育锻炼。2007 年《关于进一步加强残疾人体育工作的意见》中提出为开展残疾人体育活动提供各方面支持，包括体育项目、场地设施、队伍建设、组织领导等。“全民健身‘一二一’工程”中倡导社区做到:提供一处以上健身活动场所，每年组织两次以上社区范围的健身活动，建立一支社会体育指导员队伍［2］。还有对社会体育指导员相关标准、职责等方面作出规定的文件:《社会体育指导员技术等级制度》。

2 中英日社区体育法规政策比较分析

2.1 社区体育场地设施的法规政策对比

1972 年推行的《英国全民运动十年计划》和1982年制定的“社区使用”计划中都要求尽可能地开放体育场地设施并提高利用率。后者更注重数量较大的学校体育设施的使用问题:要求学生放假或放学后必须向社区开放。《体育场地安全法案》中以立法的形式对公共体育设施的安全问题作出规定。此外，英国体育理事会制定了有明确量化指标的社区体育中心基本标准(SASH)。英国的国家计划政策框架(NPPF)中提出了灵活的体育设施发展计划来提高设施的使用率，例如依据需求评估系统来配置室内外的体育设施、采用场地合作以及设施的混合使用等商业运作活动形式。

日本于1961 年颁布的《体育振兴法》规定:国家和地方公共团体，应努力使体育馆、游泳池和其他按政令所规定的体育运动设施都达到政令规定的标准;1989 年政府又制定了公共场地设施工程标准，出台了社区各类场地设施的详细设置要求。政府以法规的形式促使学校的场地设施向居民开放，如《学校体育设施对外开放》、《学校体育法》、《社会教育法》、《城市公园法》和《自然公园法》。2000 年日本政府颁布的《体育振兴基本计划》中对综合型地域体育俱乐部的建设提出了具体的量化目标。

我国《体育法》中规定，城市在规划企业、学校、街道和居住区时，应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，将其纳入城市建设规划和土地利用总体规划。公共体育设施还应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法，提高体育设施的利用率。还对侵占、破坏公共体育设施的法律责任问题作了相关规定。《公共文化体育设施条例》中分别对公共文化体育设施的规划和建设、使用和服务、管理和保护、法律责任作了规定。《关于加强城市社区体育工作的意见》中指出，市、区人民政府要加强社区体育场地设施和学校体育场地设施的建设;应在社区内公园、闲置空地和楼群间合理布局简易的体育场地设施，鼓励居民自力更生及义务维护和建设体育场地设施。

从以上资料看出，三国法规都规定学校体育设施向社区开放，不同的是英日两国对场地设施的开放中使用了“必须”字眼，其指令性更强，同时要求建设多功能型的体育场地设施。英日两国的法规文件中对体育场地设施的建设标准规定了明确的量化指标，而中国的法规中只是提出要加强体育场地设施的建设，或将其纳入国民经济和社会发展计划，亦或是根据当地的实际发展水平和需要进行建设，并没有规定建设的具体量化目标及建设标准的量化性指标。英国发挥市场机制的作用，采取多种商业或非商业的运作活动形式来提高设施的使用率，且重视设施的安全立法问题。日本的俱乐部式体育设施利用模式也是市场经济发展成熟的表现。然而我国相关法规政策中对社区体育设施方面的规定仍存在不完善之处。例如没有量化资金投入额，规划建设的设施功能简易(忽视针对残疾人身体状况进行体育设施的规划和设计工作)，政府用于体育设施建设上的资金管理不透明，设施的后续服务、管理和维护环节缺失，相关责任追究制度不明确以及落实不到位等等。只有首先解决好以上法规方面的问题，才能改善群众体育设施现状，做到现有体育资源的高效合理利用，满足居民对体育设施和身体锻炼的多种需求。

2.2 社区体育经费的法规政策比较

英国体育经费的构成比例是中央政府占5%，地方政府占95%。在私人部门的经费中，居民个人的占有94%，私人公司的捐款仅占6%［3］。这说明英国居民的体育意识和参加体育的积极性较高，形成了一条多元化的社会融资渠道。英国的博彩业也成为筹集体育经费的有力支柱。2000 年颁布的《大众体育的未来》报告中提到:加大资金的投入，将体育彩票的75%投入到社区体育中［4］。此外，威尔士联合政府的文件中指出应该加强文化机构和当地权威部门所组织的社区体育活动的资金审计工作。

日本《体育运动振兴法》中国家对地方公共团体在预算范围内，根据政令对所列经费给予资助，同时明确了国家补助的具体量化比例。

《体育法》和《全民健身计划纲要》中都鼓励企事业组织、社会团体和个人自筹资金发展体育事业，鼓励他们对体育事业的捐赠和赞助。《关于加强城市社区体育工作的意见》提出社区体育经费实行公益型的管理方式，多渠道筹措经费。比如有条件的社区，可设立由团体和个人投资的社区体育发展基金;社区的各类体育协会或其他体育组织可实行会员制，向会员收取一定数额的会费。

英国社区体育收支的明细报表定期公布并遵守严格的审计程序，因此有效降低了资金使用过程中贪污腐败现象的发生，确保了活动资金的合理使用;日本体育运动经费分类细致、投入额具体，从立法层面保障了体育运动所需经费，给予地方公共团体众多经费优惠政策，能够有效激发他们投身社区体育工作的热情。我国体育行政部门掌管财权，行政管理特点明显，不利于权力的下放;在体育部门对群众体育事业费的支出比重上使用“逐步增加”或“逐年有所增加”的表述，而没有具体的增加比例和数额;认识到要鼓励多元化的资金筹集渠道，但是对发展群众体育事业的组织、团体尚缺少明确的定量扶持资金等优惠条件，因此降低了法规的执行效力，难以形成市场经济下的资金运作模式及其监管制度。

2.3 社区体育活动的法规政策对比

1994 年9 月英国政府推行以16 岁以下青少年为重点实施对象的“国民健康计划”，此计划得到政府多个部门的支持，并从中央到地方层层建立［5］。英国的国家计划政策框架(NPPF)中使用3A(Accessibility，Amenity，Awareness)标准实时记录个人日常生活的积极方面来发展正式和非正式的体育活动;采取商业合作的市场机制方案满足居民体育需求。

日本《体育振兴法》规定:“为使国民广泛地了解和关心体育运动，并提高参加体育运动的热情，特设体育节”，同时要求国家和地方公共团体在体育节这一天采取必要措施，举办体育活动。

我国《全民健身计划纲要》和《关于加强城市社区体育工作的意见》中都规定了街道办事处和居委会在社区体育活动中的管理和组织职责，而且社区体育活动实行传统健身养生法与现代健身方式相结合，要加强晨练、晚练和季节性体育锻炼的组织和管理，制定可行的管理制度，引导不同特点的人群参加喜闻乐见的体育活动。

可见，三国十分重视体育活动在发展群众体育方面起的重要作用，都设有自己的体育节、体育日等多种形式的活动，而且社区体育活动与竞技体育相互补充，成效明显。英日两国的法规政策中明确要求自上而下地实施有组织的体育活动计划，其政策制定更具针对性、目标的量化性、可操作性和强制性。相比之下，我国法规政策中对社区体育活动的组织和管理职责的表述过于笼统，城镇街道办事处是政府的派出机构，主要承担大量行政事务，使得上述规定在实施中执行不力。为此，应以立法的形式确定社区体育组织充分的组织管理权限。我国社区体育活动的规定更具指导意义，其指令性和强制性低，强调广泛普及和重在参与，因此其体育活动也体现了分散性、自发性，组织程度低、参与人群单一的特点，活动内容凸显中国传统文化的特色。

2.4 社区体育目标群体的法规政策比较

1972 年英国推行的《全民运动十年计划》规定如下:采取措施促使观众、肢体残障者、年长离开运动的中老年人参与体育运动，找出运动不普及的地区及其理由，使运动推展起来。英国紧紧围绕吸收170 万男子和390 万妇女参加体育活动这一目标，于1982 年执行了“社区体育:下一个十年”的大众体育计划。1988 年政府出台的儿童法案中明确规定要为儿童提供玩耍场地，保障儿童权益。

《日本体育运动振兴法》中规定必须重视广大居民、青少年和职工的体育运动振兴，要求采取必要措施促进其开展。

我国《体育法》规定:国家对儿童和青少年的体育活动给予特别保障，增进他们的身心健康。2000 年，全国服务标准化技术委员会制定的《国家标准中社区服务指南》中规定了面向不同对象的社区体育服务内容:青少年、老年人、残障及伤病人员的体育服务。但没有对各人群体育服务的组织管理机构、活动资金来源、责权利分配、监督与投诉机制做出明确规定，最终流于形式［7］。

三国法规都十分重视儿童、妇女、老年人、残疾人等特殊群体的体育活动。英日两国有具体明确的措施促进上述群体的体育发展，并根据目标分阶段实施。我国尽管有针对各群体的权益保护法，如《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》以及《老年人权益保障法》，但缺少各人群体育领域的专门立法，这使得他们的社区体育活动没有详细具体的法规可循，即便是某些法规中有所涉及，也只是粗略概括，缺少切实可行的具体操作方法。