宿迁市城镇化进程分析

邵志强、臧淑敏

（宿迁市统计局 江苏 宿迁 223800）

党的十八大提出“城镇化发展质量明显提高”、“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，对城镇化发展提出了新要求。地级宿迁市成立以来，随着工业化水平的不断提升，城镇化也逐步提高，2012年城镇化率突破50%，但随之出现一些问题制约了经济社会的协调发展。本文对宿迁建市以来城镇化发展历程、城镇化与工业化的内在关系、城镇化发展不足之处等方面进行分析研究，结合城镇化新要求，对推进全市城镇化发展提出建议。

一、建市以来城镇化发展历程

城镇化发展主要包括四个方面，即人口城镇化、土地城镇化、产业城镇化及城镇内部结构优化和功能的提升。地级宿迁市成立后，经过16年的发展，城镇化水平得到显著提升。

1.城镇化率显著提升。截至2012年末，全市共有城镇常住人口244.55万人，比2000年增加了113.44万人，年均增加9.45 万人；城镇化率达50.97%，比2000年提高25.07个百分点，年均提高2.09个百分点。市区（除沭阳、泗阳、泗洪三县区域）城镇化率达56.5%，比2000年提高25.49个百分点，年均提高2.12个百分点。中心城市建成区人口达52.39 万人，是建市初期（14万人）的3.74倍。

2.城市规模快速扩张。中心城市规模成倍扩大。截至2012年末，中心城市已形成“一核多极”的发展模式，与建市初期的“一体两翼”发展格局相比，城市规模成倍扩大，中心城市建成区面积由建市初期第一次规划修编时的17.4平方公里发展到第三次修编时的131.3平方公里。县城规模显著扩大。截至2012年末，沭阳县、泗阳县和泗洪县建成区面积分别达到60平方公里、35平方公里和32平方公里，分别是2001年的3倍、2.5倍和2.5倍。小城镇镇区面积也显著扩大，新建了街区和居民集中居住区，一部分临近镇区的村委会改成了居委会，2001-2011年十年间，全市220个村委会改成了居委会。

3.产业城镇化快速推进。产业城镇化主要体现两个方面：一是二三产业的总量扩张及对全市经济贡献份额提升；二是农村二三产业向城镇的集中。2012年，宿迁市二三产业实现增加值1288.06亿元，是2000年的10.3倍；二三产业占GDP比重达84.9%，比2000年提高22.8个百分点。二三产业总量扩张，带动全社会就业结构发生显著变化，大量农村富余劳动力由农业生产向工商业生产转化，从而促进了城镇化水平的提升。各开发区和乡镇工业小区配套能力显著提升，工业企业向开发区和乡镇工业集中区集中，三产各行业也向城镇集中。

4.城镇发展质量逐步提高。以规划为指导，大力推进中心城市、县城、小城镇基础设施建设。中心城市和县城框架进一步拓展，新老城区的交通、绿化、给排水以及电信、供电、燃气配套能力逐步提升，老旧片区改造工作大力推进，医疗卫生、教育、文化娱乐等各项社会事业加快发展， “五城同创”工作深入推进，城市建设和管理水平均得到显著提升。同时，坚持“镇当城建”理念，按照“三集中、三靠近” 原则（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。农民集中居住区规划建设按照靠近现有城镇、靠近工业区、靠近商贸市场），提升小城镇基础设施建设和配套能力。

二、工业化对城镇化进程的影响分析

工业化是推进城镇化的基础。工业化的快速推进，一方面促进了劳动力由农业向二三产业的流动，由农村向城镇集聚；另一方面为城镇化发展创造了大量的物质财富，为城镇建设奠定了物质基础。因此，工业化发展水平决定了城镇化进程。

纵向看，城镇化进程与工业化进程呈现显著相关性，即工业化发展较快时期，城镇化进程总体上也较快。根据工业化发展阶段的划分，2000-2005年宿迁市处于农业化向工业化过渡阶段，农业经济在国民经济中仍占有重要作用，这一时期城镇人口年均增加4.98万人，城镇化率年均提高1.12个百分点； 2006年至今，宿迁市步入工业化初级阶段，工业化进程逐步加快，工业经济的主导地位逐步确立，这一时期城镇人口年均增加12.65万人，城镇化率年均提高2.78个百分点，明显快于之前的五年。

表1 城镇化率对二三产业占GDP比重、人均GDP的弹性系数

从城镇化率对二三产业占GDP比重的弹性系数看，2001-2012年，二三产业占GDP比重每提高1个百分点，城镇化率提高1.1个百分点。其中2006-2012年，二三产业占GDP比重每提高1个百分点，城镇化率提高1.786个百分点，明显高于2001-2005年的0.471。

从城镇化率对人均GDP的弹性系数看，2001-2012年，人均GDP每增长1%，城镇化率提高0.157个百分点。其中2006-2012年，人均GDP每增长1%，城镇化率提高0.193个百分点，明显高于2001-2005年的0.095。

横向看，工业化发展水平高的地区城镇化率也相应较高。江苏省苏南已步入后工业化时期，苏中已进入工业化后期，而苏北总体上处于工业化中期，从反映工业化和城镇化的三项指标（人均GDP、二三产业占GDP比重、城镇化率）看，呈明显相关性，即工业化发展水平较高的地区，城镇化率也相对较高。从全省和十三市2012年数据看，城镇化率和二三产业占GDP比重的相关系数达0.8719，城镇化率和人均GDP的相关系数达0.8917，反映出城镇化率与这两项指标高度相关，且与人均GDP的相关性要更强一些，表明经济发展水平是城镇化发展的根本推动力。

三、城镇化推进中需关注的几个问题

宿迁市城镇化快速推进的过程中也存在一些不容忽视的问题：

1.城镇化发展的经济基础仍较薄弱。从与全省对比情况看，2005年，江苏省城镇化率首次超过50%，达50.5%，当年江苏人均GDP为24616元，二三产业占GDP的比重达92.1%，工业占GDP的比重达50.8%。2012年，宿迁市城镇化率也超过50%，达50.97%，当年人均GDP为31717元，换算为2005年价格，为20500元，仅占2005年全省水平的83.3%；二三产业占GDP比重和工业占GDP比重分别为84.9%和38.7%，比2005年全省低7.2个和12.1个百分点。从与全国对比情况看，2011年全国城镇化率超过50%，达51.27%，当年全国的人均GDP、二三产业占GDP比重、工业占GDP比重分别为35181元、90%和39.9%，比宿迁市2012年水平分别高3464元、5.1个百分点和1.2个百分点。

2.人口城镇化的步伐滞后。2012年末，宿迁市城镇化率已达到50.97%，但其中一部分人员并未真正实现从农民向市民的转变，而是处于一种过渡阶段：既是城镇人口，但又未享受到城镇人口的各种保障，户籍上又是农业人口，在农村有承包地、宅基地。全市户籍城镇化率约为40.5%，比常住人口城镇化率低10.47个百分点。中心城市和三个县城区已纳入城镇化率统计的人口中，还有相当一部分人口参加农村新型合作医疗保险和拥有农村承包地。据初步调查，中心城市建成区的65.13万人口中，拥有土地承包地的人口共17.43万人，占26.8%；三个县的城区人口共127.72万人，其中拥有土地承包地的人口共37.62万人，占29.5%。

3.中心城市发展水平滞后。由于地级宿迁市成立于经济基础相对较弱的县级市，市区经济规模、人口规模、社会服务功能与其下辖的三县没有明显的优势。从经济发展看，2012年，宿迁市区GDP总量为549.88亿元，占全市的36.3%。而临近的淮安市区GDP为1172.91亿元，占该市的61.1%；徐州市区GDP为2439.24亿元，占该市的60.7%；从人口集聚看，宿迁中心城市建成区人口为52.39万人，占全市常住人口的10.9%。临近的淮安市中心城市建成区人口达130万人，占该市常住总人口的 27.0%；徐州市中心城市建成区人口达204.2万人，占该市常住总人口的23.8%；从社会事业服务功能看，中心城市文化、教育、卫生等各项社会事业仅仅能满足市区自身需要，且发展质量相对于三县来讲也无明显优势，有些领域甚至还落后于县域，对县域起不到辐射作用。

4.小城镇发展水平滞后。受各种因素制约，小城镇发展质量不高，与中心城市和县城区差距显著。小城镇总体规模偏小。截至2012年末，全市总人口低于5万人的乡镇有79个，其中低于3万人的乡镇有15个；小城镇建成区人口低于1万人的乡镇有27个，1-2万人的有51个，2万人-3万人的有16个，3万人以上的仅有10个，且这10个乡镇主要是市区范围内乡镇和县政府所在镇，真正意义上的超过3万人的小城镇只有3个。小城镇公共服务建设投入相对不足，公共服务水平偏低，在教育、卫生、文化体育等方面与城区差距显著。

5.推进城镇化的改革步伐滞后。随着生产力水平提升和城镇化进程推进，原有的城乡二元经济社会发展模式已不适应要求，国家提出加快城乡一体化建设步伐，但农村土地制度、城乡户籍制度、社会保障制度等领域的改革没有明显突破，改革步伐滞后，造成在农村人口进入城镇的过程中，各种矛盾和问题不断出现，制约了城镇化进程。

四、推进城镇化进程的建议

宿迁市工业化进程已步入中期，城镇化也步入较快提升期。合理推进城镇化进程，将对提升内需起到积极作用。从增量看，城镇化率每提高1%，全市将有4.8万人由农村转移到城镇；从存量看，全市中心城市和三个县城区的“非公非农”人口55万人，小城镇中的城镇人口82万人，城镇人口的增量以及存量水平的提升将有力促进投资和消费的增长。同时，城镇化进程也有利于优化城乡社会发展结构，有利于加快城乡一体化发展步伐。

1.提升城镇化发展的经济基础。经济发展是城镇化的基础，要提高城镇化水平、提高城镇化发展质量，解决城镇化进程中的各种矛盾和问题，就必须加快经济发展。一是加快工业化发展步伐。工业化是城镇化的根本动力，工业化发展水平决定了城镇化发展水平。当前要坚持工业强市理念不动摇，大力推进招商引资，保持工业化的快速推进；大力推进结构优化，加大科技创新投入，坚持走新型工业化道路。二是切实加快服务业发展。努力推进服务业的协调发展，加快与城镇化相配套的服务业体系的建设，既要发展为工业化服务的生产性服务业，也要发展与居民生活密切相关的生活性服务业发展，促进服务业内部结构的完善和优化。三是促进农业现代化进程。要以农业现代化发展为抓手，不断提高农业产出效益，为城镇化提供足够的农副产品，促进城乡一体化发展新格局的形成。

2.提升城镇化的发展质量。党的十八大明确提出要提高城镇化发展质量。目前，全市城镇化量的扩张速度较快，但质的提升存在不平衡性，因此，在城镇化量的扩张同时，更要注重发展质量的提升。一是进一步提升城市规划和建设水平。制订高水平的城市总体规划和详细规划，要体现城市特色，增强规划的约束性。要提高城市建设水平，要高标准、高要求，基础设施建设要立足长远，打造百年工程。二是进一步提高人的城镇化进程。对于已纳入城镇而未享受到城镇人口各种待遇的人群，要进一步深入调查研究，妥善处理好各方利益，逐步实现这部分群体完全城镇化。对于城镇新增人口，要及时给予城镇人口的同等待遇，促进他们及时融入城镇，实现身份转变。三是进一步提升中心城市辐射能力。切实加快中心城市产业发展和人口集聚，不断提高中心城市在全市经济、社会发展中的核心地位。要围绕打造百万人口承载力的中心城市，进一步加快城市基础设施建设和公共服务设施建设。四是进一步提升小城镇发展水平。大力推进农业规模化、人口集中化、工业园区化。建议加大小城镇合并力度，逐步取消5万人以下小城镇，力争小城镇镇区人口达到3万人以上。选择一批重点小城镇，打造成中心城市的卫星城，镇区人口突破5万人，大力提高公共服务水平，并起到辐射周边小城镇的作用。

3.加快城镇化进程的制度改革。城镇化进程不仅仅需要经济发展作基础，也需要各相关制度建设作为保障。一是着力推进农村土地承包制度改革。在保障农民土地利益的情况下，进一步加大土地制度的改革，从而释放农业生产力，促进城镇化进程和农业现代化的发展。二是着力推进户籍制度改革。户籍制度已经严重制约了中国的城市化进程。建议进一步放开城市和小城镇户籍，建立以居住证制度为主体的管理体制，取代现行的户籍管理制度。三是着力构建完善的社会保障体系。逐步建立和完善城乡一体化的养老、医疗、就业、住房和救济等社会保障体系，解决农民进城的后顾之忧。进一步加大财政投入，逐步提高统筹水平，建立以省、市为单位的社会保障统筹体系，促进人口在城乡之间、地区之间的流动。

4.适时调整行政区划。随着城镇人口的增加、城镇区域的扩大，必须适时调整行政区划，不仅为城镇化拓展空间，也理顺管理体系、优化利益分配。一是加大中心城市的区划调整。进一步优化中心城市“七区（城、园）”规划布局，明确各区功能定位，促进均衡发展。力争将湖滨新城、洋河新城上升为行政区，成立湖滨区和洋河区，强化经济社会发展管理职能。将已纳入市区发展的相关乡镇（如双庄镇、井头乡、顺河镇、三棵树乡）调整为街道，理顺管理体系，拓宽中心城市发展空间。二是加大三县城区行政管理职能的优化。围绕中等城市发展规模，将现有的沭城镇、众兴镇、青阳镇撤分为街道，避免“小马拉大车”，提高行政管理效率，解决县政府与镇政府在城区管理上关系不顺问题。沭阳县要抓住城镇化发展机遇，积极争取，力争早日成立县级市。