我国政府体育公共服务体系:逻辑框架与理性思考

刘 亮

(武汉体育学院，湖北 武汉430079)

我国体育事业“十二五”发展规划明确提出了强化政府体育公共服务职能、构建体育公共服务体系以及提高体育公共服务水平的战略目标。所谓体育公共服务，关键在于服务，服务的提供，关键在于政府;而政府服务职能的发挥与转变，关键在于与公众需求相衔接。可见，摆脱体育公共服务供给不足之困，必须有效的让公众的体育需求得到表达与释放，而这又取决于制度设计与机制的重构。同时，政府体育公共服务体系作为一种实践活动，其发展程度取决于社会对它的需求程度;作为一个理论研究体系，其完善程度也取决于对社会需求的满足程度。因此，构建政府体育公共服务体系，必须循着公众需求的逻辑主线，厘清理论与实践中的重要问题，从而提高理论与实践的契合度。也只有这样，政府在提供体育公共服务中面临的一系列难题才能够迎刃而解。

1 构建政府体育公共服务体系的背景与意义

近年来，在西方公共管理理论的影响下与新公共服务核心价值理念的推动下，我国拉开了公共行政和政府改革的序幕，这也意味着真正释义上的现代公共行政的开始。中国共产党第十七次全国代表大会提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”的改革目标，将政府定位于服务者角色的同时，也把转变政府职能提上了行政体制改革日程。我国国民经济和社会发展“十二五”规划则强调要“更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”［1］。从以前大家耳熟能详的“效率优先，兼顾公平”发展理念，到当前提出的四个“更加注重”与“促进社会公平正义”的价值标准，彰显了经济社会发展中的民生理念，也预示着国家发展主流价值取向的转型［2］，更是昭示着是国家发展战略的一种意味深长的转身。

胡锦涛总书记在2008年奥运会、残奥会表彰大会上提出:“……要为人民提供更多更好的体育公共服务……”并从中华民族伟大复兴的高度提出了“向体育强国迈进”的新目标。温家宝总理在2010年的政府工作报告中指出要“大力发展公共体育事业”，提出了“公平正义比太阳更有光辉”的观点。显而易见，重视公众体育需求，大力发展公共体育事业，确保人民共享体育发展成果，促进社会公平公正，已成为当前我国体育事业发展的核心价值与理念选择。体育公共服务正是在这样的社会背景下，进入了人们的视野。

“体育公共服务”概念的提出，其实质是体育自身发展对经济、社会与政治发展的一种响应，是在新的社会发展价值与核心理念取向下的重新定位与自我重构。同时，“体育公共服务”更多的是作为一个鲜活有力的“观念”，而不仅仅是作为一个抽象的“概念”。一种观念无疑比一个概念更有现实感。因此，构建政府体育公共服务体系，重塑体育发展理念，重构体育发展模式，重新定位政府体育职能，不仅是保证人民共享体育发展成果的迫切要求，更是建设体育强国的必然选择。

2 构建政府体育公共服务体系的逻辑框架

2.1 政府体育公共服务体系的顶层设计:从制度上明确为谁服务

2011年全国两会以及党的十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，一个工程学领域中的术语——“顶层设计”，成为中国政治领域的新名词。这表明社会各界已经达成共识:解决当前社会系统错综复杂的矛盾，要从顶层改革入手。而构建政府体育公共服务体系，同样需要解决纷杂的、历史的与可预计的种种难题，这也决定了要在实现体育强国战略目标的蓝图与体育公共服务的操作实践之间，进行整体的、全局的战略谋划。从当前体育发展现实要求出发，这种谋划就是要对当前的体育管理体制进行改革，从宏观上根据构建服务体系的要求重新进行制度设计，并将体育基本制度与政策作为体育公共产品向全民提供。

体育发展的实践证明，体育管理体制改革与制度调整是一项自我完善的系统性、社会性工程。构建政府体育公共服务体系，作为一项由政府主导的体制改革，必须明确为谁而改，让谁受益，从制度上保证体育公共服务沿着正确的道路走下去。通过改革，让政府放弃那种片面追求效率、政绩与面子的利益取向，让体育还权于民、还利于民。体育发展的实践也证明，体育也只有真正以服务公众而不是以特殊利益为诉求的时候，公平、效率与幸福指数才会与之伴生，群众体育、竞技体育才会协调发展，体育公共服务体系才真正表现出良性运行的态势，实现体育强国的战略目标也才会指日可待。

体育事业“十二五”规划指出，要“满足人民群众不断增长的体育需求，切实实现好、维护好、发展好最广大人民的利益，做到体育发展为了人民，体育发展依靠人民，体育发展成果由人民共享”［2］。可见，国家关于发展体育事业的思路已经从战略层面明确了体育公共服务的目的与归宿。同时，2011年7月，国家相关部委也审议通过了《国家基本公共服务体系规划(2011-2015年)》。在这样的背景下，

政府也应着眼于体育公共服务的制度安排，对体育内部各项体制改革进行总体协调，并针对体育公共服务体系，为服务型政府建设制定明确的时间表、构建科学的目标体系、确定服务型政府建设的路线图。更重要的是，这种改革不仅是对原有体制的改革，而且包含了对当前改革过程出现的问题进行再改革。只有通过不断的改革，才能使政府为“谁”提供体育公共服务的价值指向性更加明晰，也只有通过不断的改革，才能从体制上保证民生体育得到落实。

2.2 政府体育公共服务体系的微观表达:从职能上界定服务边界

新公共服务理论认为，仅仅提供单向度公共服务的政府未必就是好政府。因为漠视公众的利益与需求，所提供的所谓“服务”或许根本就不是公众所需求的。因此，重视公众的体育需求与选择，以群众体育利益为导向，才是“体育公共服务”的实践核心与逻辑起点。

构建完善的体育公共服务体系，政府应该提供哪些体育服务产品，要从职能上给予明确，否则，就难以避免政府缺位、越位现象的发生。客观地讲，服务对应着需求，体育需求的多元化使得很难为其划界。而且，公共选择理论又表明，公众也有隐瞒自己需求偏好的可能。同时，又由于当前公众需求表达机制不够健全，就更使得如何为政府界定自己的职能，明确与社会、市场之间的边界，显得有些困难。

但是，从实践操作层面来讲，又必须有一个比较明确的划界，才能明确政府体育公共服务的责任与提供范围。

当前理论界有一个共识，即社会与市场所能达到的地方就是政府服务的边界。这就要求在构建体育公共服务体系中，政府要合理定位职能，做到有所为，有所不为。诚如对公共服务型政府所要求的那样——“能不管的，尽量少管”、“应该管的，必须管好”、“不该管的，坚决退出”。而合理界定政府与市场、社会之间的边界，必须对政府体育公共服务做出“应然”与“实然”的划分。所谓“应然”是指政府应当提供的体育服务，这主要取决于社会的体育需求。所谓“实然”是指当前政府可以提供的公共服务，这主要取决于政府现有的体育公共服务能力。这种划分，其实也是对“基本体育公共服务”从另一个角度的界定。对此，我国体育事业“十二五”规划已有论述:要“认真研究基本公共体育服务内容和范围，明确政府及体育主管部门的责任，扩大公共体育服务的覆盖面，提升公共体育服务质量，推进城乡公共体育服务均等化”［3］，并指出“体育行政部门切实转变职能，把工作重心放在制定发展规划、加强宏观调控、完善规章制度、提供公共服务、维护行业秩序上来。促进政事分开，管办分离”。因此，政府在界定自身提供体育服务范围的同时，还必须对各种“非营利型体育组织”提供的公益服务进行积极的引导与支持，同时并对市场主体所提供的体育服务与产品履行好监管的责任。

2.3 政府体育公共服务体系的动力支持:从机制上解决如何服务

纵观我国体育发展历程，从计划经济时代的政府主导，到改革开放后的市场推动以及社会参与，为体育发展注入了强大的发展动力。这种动力是实现体育跨越式发展的保证。随着社会由计划经济体制向市场经济体制的转轨，体育也在改革中完成了发展模式的转换。然而，随着改革范围的扩大，体育传统管理体制改革的空间在不断缩减，从而造成旧的发展动力盛极而衰，新的动力却尚未发动。如何打破这个僵局，再造向体育强国迈进的动力，必须从机制创新上寻求突破。

政府体育公共服务体系，作为体育大系统中一个复杂系统，要保证其实现预期的功能，也必须有足够的动力推进。从理论与实践层面看，政府、市场、社会都是体育公共服务中不可或缺的动力，但这种动力只是一种外部动力，其内部动力则来源于公众的体育需求，公众需求才是其真正的发展动力之源。按此思路，体育需求特点决定体育产品供给类型，体育产品类型决定供给主体，供给主体决定供给路径。显而易见，这就构成了体育公共服务体系的动力关系式，整个动力关系式是由一个机制链环环相扣连接而成。因此，构建体育公共服务体系，必须有效整合其外部动力与内部动力，当内部动力、外部动力的合力与预设的目标相一致时，体育公共服务体系才会真正成为人民共享体育发展成果的平台。这一推论也印证了国内部分学者的观点:即我国政府体育公共服务体系要保持可持续发展，必须摒弃运动式思维，建立长效机制。

在公共服务供给中，诚如有学者所言，政府是最重要的，但不是唯一的。这种观点也给构建体育公共服务提供了思路:要创新服务机制，通过政府代表机制、市场化机制与自愿机制合理结合，到需求发展机制、决策机制、资源投入机制、评价监督机制等机制的不断完善，在政策制度与政府职能之间建立一套不断完善的机制链，从而能够保证政府从基本体育产品到个体化体育产品的无缝服务。对此，我国国民经济和社会发展“十二五”规划中已经明确如下:“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”。显而易见，政府要以机制创新为重点，整合体育公共服务动力，构建可持续发展的体育公共服务体系。

3 构建政府体育公共服务体系的理性思考

3.1 重铸共溶利益——构建政府体育公共服务体系的起点

构建政府体育公共服务体系，其实质是寻求体育利益诉求的“最大公约数”，平衡政府、社会、市场与公众在体育资源配置中的格局。在体育公共服务过程中，政府偏好于通过体育资源配置，实现社会效益与经济效益的统一;市场却将追求利益最大化作为其最终目标;“非营利型体育机构”则以为公众提供公益性体育服务为宗旨;而公众最关注的则是如何公平、便捷地享用到优质的体育服务。几者之间存在互动博弈关系，如何出现正和博弈的结果，就必须在政府、市场和“非营利型体育机构”之间，建立起一种科学、合理、高效和可持续的合作模式，给各方博弈主体留下个足够的发展空间。这个发展空间实际上反映了体育公共服务中各利益主体之间的关系，以及处理体育公共服务领域与社会其它方面发展所存在的矛盾与冲突的制度、原则。拓展这个空间，也就意味着形成新的关系，形成新的制度与原则。而空间的拓展，取决于各方利益与资源的拓展，这就要求，一方面，政府还把原有体育行政资源中相当一部分转化为公共资源，增加体育公共资源的“存量”，同时，调整各种利益关系，促进体育公共资源配置的“公平”与“效率”有机统一。另一方面，必须打破政府的垄断地位，构建政府、市场、第三部门多维互动的体育服务新秩序，以实现三者之间角色的重新安排及功能互补。同时，政府要做出体育资源有效配置的制度与政策安排，而这个制度变迁过程必然始终贯穿着利益主体的博弈，最终形成新的制度，即相关因素充分博弈后的契约格局。

3.2 重塑政府职能——构建政府体育公共服务体系的重点

重塑政府的体育职能，就必须健全体育公共服务法律法规体系，通过法律法规确认政府提供体育公共服务的职能和责任，明确各级政府在提供体育公共服务上的职责与分工，并通过法律法规为体育公共服务提供财政预算保障。同时，还要明确政府、市场与社会之间各自的责任界限。在决定政府提供体育公共服务的范围与重点时，需要仔细判断每种体育公共服务的提供是否存在市场失灵的情况，并考虑可以获得的体育公共资源。只有当市场失灵，不能在公平和效率方面都产生令人满意的结果时，政府提供的介入才有合理依据。而对政府来说，一方面要扩张政府的体育公共服务覆盖面并努力提高服务质量，以解决体育公共服务供给不足问题。另一方面，也要防止政府承载的公共责任超过政府能力，因为超过政府能力的体育公共服务供给是不可能维持长久的。同时，政府拥有过多的体育资源配置权，又会有损失服务效率可能。

值得一提的是，在重塑政府职能的过程中，体育领域的事业单位改革必须要提上日程。要通过分类改革，对目前已承担政府行政职能的事业单位应明确转为政府部门，对与政府行政管理职能重叠的机构进行调整，对具有社会公益性的体育事业单位应转为由政府机构管理的事业单位，将大量事务性工作交给事业单位和社会团体，把政府的工作重点真正转移到宏观调控上来。通过事业单位改革，进一步廓清体育事业单位的结构，形成由政府宏观控制的、社会自我协调的体育事业结构，彻底解决政事不分、管办不办的矛盾。

3.3 重构服务机制——构建政府体育公共服务体系的核心

在确定政府体育公共服务的范围和重点之后，需要决定如何提供这些服务。强调政府体育公共服务职能，并不意味着一定要由政府来直接提供更多的公共服务，而应当将体育公共服务的提供建立在市场机制、社会参与和政府自身变革的基础之上。这一点，上世纪80年代西方兴起的新公共管理运动给我们提供了有益的启示。新公共管理运动强调公共服务服务民营化改革，主张将过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式由政府以外的力量完成或二者合作承担，将政府在公共服务中的生产者角色与提供者角色公开，让部分生产者职能由市场和社会承担，政府着重掌舵而是掌舵和划桨二者并重，做到正本清源，一方面可以减轻政府负担，另一方面可以提高公共物品供给的效率，提高公众对公共服务的满意度，进而提高政府形象。

在体育公共服务实践中，政府应该考虑到，是市场生产由政府进行监管，还是由政府直接生产。如果政府决定生产，只为服务付费还是自己直接生产?如果决定付费，就应该进一步决定如何付费，是外包给企业或非营性体育机构，还是以某种形式直接向个人消费者提供付费手段?我国体育事业“十二五”发展规划已经给出答案，明确指出，“要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提高优质的体育公共服务。”［4］这一新的提法表明，体育公共服务的提供已经形成新的共识，即政府要以社会公平和公正为导向，通过完善财政体制、改革财政手估，对涉及公众基本体育权利的体育公共服务项目提供保障。因此，在建立以公众为导向的服务提供机制的同时，要发展各级政府与地方政府间体育公共服务的协作机制，营造政府与社会的协作机制，完善政府体育公共服务提供的责任机制，推行绩效管理评估机制等等，这些，都是构建政府体育公共服务体系肯定要面临与必须要解决的问题。

4 结语

从当前的国情看，只要构建“服务型政府”的改革方向不变，则为人民提供优质的体育公共服务就不能被弱化;只要建设“体育强国”的战略目标不变，则政府体育公共服务体系就要不断地改革与完善;而合理地提供体育公共服务，公众体育需求与公共利益就应该放在第一位，群众体育发展就应该复位，竞技体育的发展方式就应该重新调整。将体育资源配置在局部领域与有限区域，无论是出于何种考量，都违背了体育公共服务的基本精神，更重要的是，这将纵容更多的体育资源配置失衡，使得原本就难以遏制的非均等化形势更加恶化。而调整体育体制与机制，革新体育制度与政策，重构政府职能与职责，无疑是解决以上问题的关键。

［1］刘亮. 我国体育公共服务的概念溯源与再认识［J］. 体育学刊. 2011，18( 3) : 34.

［2］国家体育总局. 体育事业发展“十二五”规划［N］. 中国体育报，2011 - 04 - 01( 2) .

［3］第十一届全国人民代表大会第四次会议. 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［M］.北京: 人民出版社. 2001，3.

［4］樊炳有. 体育公共服务的理论框架及系统结构［J］. 体育学刊. 2009，16( 6) : 15.