国库资金风险分析及其管理路径选择——以宁波为例

(中国人民银行宁波市中心支行浙江宁波315040)

■长期以来，强化国库资金风险管理、确保国库资金绝对安全是国库各项工作的重中之重。随着当前国库履职环境越来越复杂，国库业务系统不断更新上线，国库资金风险管理也面临着新的变化和挑战。本文结合宁波市的实际情况，分析当前国库资金面临的风险、存在的主要问题，在此基础上提出改进思路。

一、国库资金面临的主要风险及特点

国库根据相关法律法规规定办理预算收入、预算拨款、预算收入退库及预算收支更正等预算收支业务。从实践情况看，国库资金主要面临内控管理风险、业务制度风险、业务操作风险、人员素质风险以及业务系统风险等。随着宏观经济形势及国库业务规模、业务技术的不断发展变化，国库资金面临的风险也不断变化。当前，国库资金风险呈现以下主要特点：

(一)风险发生概率大大增加。2012年，宁波全市各级国库预算收入、预算支出、退库、更正业务分别达1 589.9万笔、73.9万笔、20.3万笔和0.4万笔，比2008年分别增长51.5%、859.7%、66.4%、-50%；金额分别为1 202.9亿元、1 801.4亿元、574.1亿元和148.4亿元，比2008年分别增长86%、101.5%、67.2%、23.3%。随着国库业务规模的快速增长，由于业务差错导致的国库资金风险发生概率大大增加。

(二)相对预算收入业务，预算拨款、退库业务风险更集中。在各级国库办理的预算收支业务中，由于税收、非税等预算收入的最终收款人是各级国库，因此一般不会出现通过收入业务盗取国库资金的情况。相对而言，通过预算支出、退库业务挪盗国库资金的风险程度更高。同时，随着以国库单一账户体系为基础、以国库集中支付为主要资金缴拨方式的财政国库管理制度改革的不断深入，国库通过额度控制方式进行单一账户体系间财政资金支付清算，支付风险日趋集中。

(三)国库业务电子化程度日渐提高，业务风险日趋隐蔽。目前大部分国库业务已实现从手工办理到电子化处理的转变。从宁波辖内情况看，按国库业务笔数计算，国库业务电子化率总体高达99%以上，一些业务，如预算拨款、退库等，已达到100%。国库业务电子化在提升业务处理效率的同时，减少了很多人工处理中的业务审核功能，使相关国库业务风险更加隐蔽、更难管理。

(四)国库业务涉及单位部门较多，一旦发生风险影响较大。从宁波辖内情况看，目前国库业务不仅涉及财政、国税、地税、海关、各预算单位及银行等相关单位部门，而且随着国库集中支付改革、工会经费国库收缴改革、国库直接支付等业务改革的创新，服务对象已逐步扩展到工会组织、直接支付收款人等。一旦发生业务风险暴露情况，不仅直接损害服务对象、相关经济主体的正当权益，而且会损害国库的声誉、地位。

二、国库业务风险产生的原因分析

(一)业务制度和内控制度不健全、执行不充分。主要表现在：一是业务操作流程、所需资料缺乏明确规定或相关规定存在不合理之处。二是新系统上线以及业务变化、业务创新时，未及时修订原业务制度。三是对已制定的制度规定未予充分贯彻落实等。

(二)部分国库人员思想素质、业务素质不符合从业要求。一方面，如果从业人员受拜金主义、享乐主义等腐朽思想侵蚀，或自身存在投机、赌博等不良行为，往往容易无视法律法规规定，冒险挪用、盗用国库资金。另一方面，如果从业人员因年龄偏大、知识结构老化等原因而对新的业务知识难以接受消化，导致业务能力水平不符合要求，往往容易因业务差错产生风险。此外，随着国库业务的快速发展，国库人员不足问题也容易成为国库风险滋生的重要根源之一。

(三)业务系统不稳，应急水平不足。主要包括：一是业务系统不稳定甚至系统瘫痪将导致重大风险。二是系统管理疏漏导致的业务风险，如：系统参数未及时更新等。业务系统发生紧急情况时，若缺少必要的应急机制或应急能力水平不足，将使业务风险不能及时化解并增加风险损失。

(四)内外部沟通协调、对账监督不充分。一是国库工作开展事先未与财政、征收机关或人民银行内部科技部门等做好沟通协调，导致事后业务管理出现疏漏等风险情况。二是与财政、征收机关及其他相关部门对账不充分时，往往容易忽视资金挪用、盗用等。三是国库业务监督不充分容易带来业务风险。包括柜面监督中对财政部门提供的书面材料未认真审核导致资金错误划转，事后监督中对国库部门业务差错情况未及时发现等情况。

三、当前国库风险管理状况及缺陷：宁波案例

宁波辖内国库对风险管理工作高度重视，不仅要求日常业务办理严格执行相关制度规定，且积极采取措施努力将国库资金风险维持在最低水平。一是以制度为准绳，严格根据相关制度规定做好日常业务。二是通过非现场监管、现场检查等形式开展国库业务监督检查。非现场监管中，不仅积极完善业务资料报送机制，而且通过业务资料排查解决有关业务问题；在国库现场业务检查中，涵盖国库会计核算、统计分析等各方面业务内容，并仔细检查业务凭证受理审核、业务会计处理、业务档案保管等各个环节。三是积极借助事后监督方式强化国库资金风险管理。在实现人民银行国库事后集中监督基础上，2012年还督促实现各商业银行代理国库业务事后集中监督，提升国库业务事后监督成效。此外，自2011年起还积极利用矩阵评价法开展国库业务风险评估，根据评估结果合理调整国库业务风险管理措施等。

与此同时，随着辖内国库业务新系统上线运行，对国库业务创新要求越来越高及各项创新措施层出不穷，各级国库运行环境不断发展变化，辖内各级国库资金风险管理中面临着很多新情况、新问题。

(一)新系统上线将使部分业务制度规定不符合业务要求。辖内各级人民银行国库于2013年5月统一上线国库会计数据集中系统（TCBS），替代原国库会计核算系统（TBS）。这不仅使原TBS模式下部分业务制度规定不再符合新业务要求，而且现有TCBS业务制度规定也亟需结合辖内实际进一步细化完善。如，根据TCBS业务处理操作办法规程，对市县两级政府如何按规定用土地出让收入向中央和省级政府缴纳新增建设用地使用费，目前仍没有明确规定等。

(二)各支库将成为独立核算主体，增加资金风险产生渠道。此前，辖内各人民银行国库采用集中核算方式，资金收付由分库统一办理。TCBS上线后各支库将与分库一样成为独立核算主体，直接通过支付系统办理大小额支付业务并与总行发生业务关系，改变集中核算模式下“批量处理、层层报解”的业务处理方式，各支库资金风险控制要求及业务复杂程度都大大提高。如，不同财税体制下预算收入分成报解核算能力、业务参数设置等，以往基本由分库代为集中完成，此后均需各支库独立完成。

(三)国库业务系统运行、维护以及应急管理都存在不足。一是系统功能本身存在风险。如：对TCBS，存在单一账户业务操作与TCBS不匹配的风险，主要表现为集中支付额度控制一旦出现失误将很易造成国库资金损失情况；对地方横向联网系统，则由于业务快速增长而使其业务处理能力很快处于饱和状态等。二是系统运行维护仍需改进提高。如各代理国库仍使用TBS，因此对代理国库TBS系统运行维护提出了更高要求。三是业务系统应急管理存在明显不足。如TCBS应急预案仍未出台等。

(四)国库从业人员素质未能满足业务快速发展的要求。一是人员数量不足且年龄结构老化。以市分库为例，国库人员共13人，已连续七年未增加，45岁以上人员近80%。但与此同时，国库业务量则增加了近5倍。二是人员业务素质存在差距。国库业务的变化逐渐加快，对国库人员学习创新能力的要求越来越高，国库人员需持续学习以满足业务发展需要。三是外界诱惑及人员道德风险。

四、政策建议

(一)努力增强业务系统稳定性，确保业务系统稳健运行。随着国库业务规模快速增长及业务电子化程度日渐提高，确保国库业务系统稳健运行成为国库资金风险防范的重要环节。为此，笔者建议：一是对 TCBS、TIPS、TMIS等全国性国库业务系统，要加快系统运行维护机构队伍建设，组织力量确保系统稳健运行。二是继续对TBS系统运行维护加强培训指导，确保系统运行稳定。三是积极做好系统应急管理工作，完善应急制度、开展应急演练，努力提升应急水平。

(二)进一步完善相关制度，强化业务办理合规性、严密性。应进一步强化国库业务及内控制度的严密性，确保业务办理严密合规。一是及时梳理业务及内控制度规定，重点要根据业务系统变化及业务创新及时更新相关制度规定。二是审核业务交叉复核，逐级审批制度的合理性，发现问题及时改正。三是强化制度执行，通过培训指导、业务检查等措施形成“学制度、用制度”的意识氛围。

(三)强化重点业务监督，完善与财政等相关部门的对账机制。一是要求财政部门事先提供年度拨款计划，在柜面监督中应认真审核财政部门拨款资金用途是否合理，金额是否在预算之内等。二是严格把关退库业务，认真审核退库是否符合相关文件规定，退库依据是否有效，退库审批是否符合程序等。三是加强对经办人员的业务监管，严格落实拨款、退库业务逐级审批制度，杜绝越权操作。此外，还应加强国库部门与其他部门的业务对账，鼓励面对面对账及开发系统实现电子对账等。

(四)加强国库队伍建设，努力提升从业人员思想和业务素质。一是加强思想政治、职业道德教育，引导员工树立正确的世界观、人生观和价值观，提升爱岗敬业、廉洁自律的主动性、自觉性。二是结合实际合理设置国库岗位，做到人尽其才，发挥各自特长。三是加大培训力度，丰富培训形式，提高培训效果，营造浓厚的学习氛围，不断提高从业人员的理论水平和业务操作能力。