论我国应急管理机制的创新*——基于源头治理、动态管理、应急处置相结合的理念

童 星 陶 鹏

问题的提出

当前我国业已形成以“一案三制”(即应急预案和应急体制、机制与法制)为基础的多层次、多部门、多灾种的应急管理体系。《中华人民共和国突发事件应对法》作为突发事件应对活动的行动总则，按照突发事件的种类性质、演进过程、危害程度与影响范围等因素，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类型以及特别重大、重大、较大和一般等四个等级，并将其应对过程分为预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复等四个阶段。可以说，我国从应急制度层面已经跨入了整合阶段①，该制度体系通过中央、省、市、县四级响应系统串联，在每一层级均形成了“四委员会、一应急办”②的网络结构。③

以2003年“SARS”事件为起点，我国新一代应急管理体系创设至今，历经2008年南方冻雨雪灾和“汶川地震”、2010年西南五省(区、市)特大旱灾以及多起重大事故灾难和重大群体性事件等灾害危机事件的考验。一方面，显示出现有应急管理体系对成功应对各类灾害危机事件起到了基础性作用;另一方面，也在一定程度上暴露出它的脆弱性。其一，在风险社会特征愈发显著、跨界越界④的复合型灾害危机愈发增多的背景下，上述政府主导的应急管理分类分级模式遭到了新的挑战，显得很不适应;其二，重在救援与处置的应急管理其功能极为有限，往往只能控制事态，并不能解决问题。以社会领域中的突发事件及其带来的公共危机为例，成功的管理必须能够发现真正导致危机的风险，包括问题、矛盾、漏洞和“病根”，从而解决问题，化解矛盾，堵塞漏洞，挖除“病根”，以达到同类危机不再发生的效果。我们经常看到，在处置城市逢雨就遭淹、渣土车闯红灯撞死人、地沟油上餐桌害人以及群体性上访等突发事件时，尽管能迅速控制住局面，但却难除根、不见效，其原因就在于只是停留于旨在控制事态的应急处置，忽视了事后的危机管理和事前的风险治理。⑤有鉴于此，必须按照党的十八大的要求，加快形成“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。

应急管理机制模型:以灾害生命周期理论为基础

应急管理对象中的“急”，在中国就是指突发事件，而在国际上往往被称为“灾害”。这是因为中国自古以来就有“天灾人祸”的说法，灾害特指自然灾害外加原因不明的火灾，外延比较窄，其他类型的突发事件则被称为“人祸”;而在西方，灾害不仅仅被看做自然的或技术的风险，还包括基于社会正常运行的例外，外延比较宽泛。⑥此外，还应当看到，“传统的观点用狭隘的‘时—空’(space－time)观来看待灾害的背景、特点以及后果。而事实上，无论是灾前、灾中，还是灾后，均发生于一个广泛联系、相互链接、动态发展的复杂世界中”⑦。

应急管理事务十分繁杂，需要通过全面而行之有效的政策设计来保障整体应急体系的协调运转。灾害生命周期理论作为人们认识与管理灾害危机的重要基础，引导着应急管理制度的嬗变。以过程方法(processual approach)为基础的灾害危机管理，首先将灾害过程视为周期性的循环，如斯蒂文·芬克(Steven Fink)的“危机生命周期”理论——征兆期(prodromal)、爆发期(breakout or acute)、延续期(chronic)、痊愈期(resolution);其次将灾害危机的演进过程与管理政策结构化，划分出目前被认为是最具操作性且得到最普遍使用的灾害管理循环模型，即“减灾—整备(preparedness)—反应—恢复”，如罗伯特·希斯(Robert Heath)的危机管理“4R”模型——缩减(reduction)、预备(readiness)、反应(response)、恢复(recovery)。“减灾”是指针对各类灾害危机所提出的预防与消减方式;“整备”是指针对各类可能导致灾害危机的危险源进行检测预警，以及应对灾害危机所采取的管理体制、机制，尤其是在资源与协作上的整备情况;“反应”是指针对灾害危机爆发后所进行的各项维持社会秩序、救护、避难等工作;“重建”则是指对灾害危机所影响到的区域、群体、制度所进行的一系列重建工作。在我国应急管理体系建设中，灾害危机事件的应对通常被划分为预防与准备、监测与预警、救援与处置、善后与恢复等四个阶段，这同上述研究灾害危机演化的周期理论及其管理的循环模型不谋而合。因此，应急管理机制的内容千头万绪，都分别贯穿于减灾、整备、反应、恢复等各个阶段(见表1)。

表1 全周期应急管理机制

首先，减灾阶段的机制构成。减灾阶段的工作重点旨在确认危险源并构建一系列管理措施。在减灾阶段，必须结合本地特征而确认相关危险源的存在，进而通过风险沟通机制来了解风险可能及其潜在影响，并将其纳入政策议程。在对客观风险进行分析的同时，也应该注意到脆弱性分析与评估的重要性，即对本地灾害危机应对所需的管理制度、组织能力、关键基础设施、群体抗灾能力、抗灾资源可得性与可及性等维度进行分析评估，以便清晰把握本地灾害危机应对能力。减灾阶段的政策工具作为风险防范机制的核心，主要可分为结构性减灾工具和非结构性减灾工具，前者注重硬件基础设施的建设与维护，后者注重政策设计对于减灾的重要意义，如对重大政策项目进行社会风险评估等。同时，减灾阶段还需要从文化层面提升应急管理能力，通过宣传和文化教育体系对个人安全文化、组织风险文化、社会风险文化进行有效干预与引导。

其次，整备阶段的机制构成。整备阶段作为应急管理中应急反应与恢复的基础，整备的充分程度直接影响着应急管理制度运转的绩效。预案编制是针对减灾阶段所确认的危险源的潜在后果而预先设定各种管理措施，其核心是构建应急管理的组织架构、工作流程、协调方式、资源保障等，通过一系列常规制度安排来尽可能地消解由危机造成的无序与混乱;培训演练机制旨在通过桌面推演(tabletop)、功能演练(functional)、局部演练(partial scale)、全程演练(full scale)等方式，发现并评估现行预案存在的问题从而加以改进;组织建设机制旨在对应急管理制度实施所需要的组织架构进行建设与调整，资源整备机制则是将应急管理所需要的各类资源体系进行分类、评估与整合，这二者构成了组织能力体系的核心;应急能力维持与更新机制则是对组织建设与资源整备所进行的定期评估与监督，以保证组织能力发展与灾害危机动态变化相一致;预警机制便是视灾害危机信息为公共品，真实、快速、公平、全面地传递到危险暴露群体中，以便能够做好各项准备以应对可能即将到来的灾害危机。

再次，应急反应阶段的机制构成。应急反应是应急管理制度建设的核心，当前预案体系建设的重点就是加强与完善应急反应所需的各项机制。在灾害危机事件中，以减灾与整备阶段为基础，首先需要做到对事件的先期处置，对事件进行及时救援与报送，而先期处置能力对于降低事件的负面影响有着至关重要的作用。对于灾害危机事件的分级、分类处置原则要求必须建立快速灾情评估机制，迅速、准确地收集有关信息，通过应急信息平台来处理与分析相关信息，并依据分级方法确立所采取的响应方式，从而在相应层级上启动应急指挥和协调联动机制;同时，该信息平台也具有在政府内部以及政府与公众之间的沟通功能。在此基础上，需要建立应急指挥机制将各相关机构和单位纳入统一规范的行动框架。

最后，灾害危机恢复阶段的机制构成。灾害危机恢复阶段的首要任务是恢复重建，主要包括工程性恢复重建与制度性恢复重建，旨在建立更具恢复力的社会。为了在短期内从灾害危机中得到恢复，需要综合协调与整合多方力量进行建筑物与基础设施的恢复重建，利用保险、救助、慈善等手段对受灾群众进行经济、心理与社会的重建和救助。此外，恢复阶段的另一项重要任务就是对事件进行调查与反思，客观评价应急管理制度的绩效，追究相关人员以及相关政策、制度、机构、价值的责任，不仅有某些官员的去职、处分，而且有某些政策出台或得到修订，某些机构、制度设立或调整，某个阶层的利益得到尊重、满足，某些价值得到弘扬、遵从，即同时进行官员问责和风险问责。⑧风险问责的结果必然引起对风险管理的重视，这也就是一个新应急管理循环的开始。

我国应急管理机制设计与执行困境分析

我国建立应急管理机制的基本要求是:统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效。近些年来，我国应急管理机制建设步伐加快并取得了显著成果，但相关核心管理机制的设计与执行困境也阻滞着应急管理绩效的提升。

(一)应急管理机制建设存在结构性失衡，风险治理特征不彰

从整体应急管理机制建构特征上看，普遍存在“重应急，轻预防”现象。虽然“预防为主”已成为我国应急管理体系建设的基础理念，但在相关制度与技术设计层面仍缺乏足够关注，从而导致应急管理机制的结构性失衡。现代风险管理从经济理性转向风险理性的实践表明，在高风险社会中，需要改造并重塑传统风险管理手段，全面识别、沟通与评估风险，从而达成风险治理格局。当前我国应急管理体系中的风险管理仍然停留在管理主体单一、自上而下单向以及封闭的局面，尚未建起一套多主体、纵横交错、开放的网络以达成风险共治的管理机制。在具体运作机制上，脆弱性评估还未应用于预案编制，作为一种有别于传统风险评估的机制，它强调将本地风险特征与社会特征相结合，建构具有本地化导向的测量指标，将本地社会的应灾能力置于应急管理的首要位置，改变过去被动应付的局面和忽视各地特点、搞“一刀切”的管理作风。在风险防范机制建设方面，结构性风险管理方式(如防灾基础设施与工程建设等)已经被普遍采用，但是对于这些设施的维护与更新则关注不够，特别是对于非结构性风险管理方式如重大政策决策和重大建设项目的社会稳定风险评估机制，仍然停留在学术讨论和一般号召阶段，尚未得到真正重视和认真落实。

(二)预案编制与管理缺乏本地性、动态性、科学性，失灵情形频现

诚然，预案编制是应急整备工作的核心，但其并非应急整备的全部。当前应急管理存在着严重的“预案化”倾向，即将完成预案文本编制视为应急整备阶段的完结，而且各地各单位编制预案的过程基本上是“下级抄上级”、同级之间“我抄你、你抄他”，结果编制出的预案，缺乏针对性和实用性。其实各级各地预案在预案体系中的功能定位是不同的，顶层预案关注指导性，需要确定应急管理的原则与程序，基层预案则应注重操作性，需要进行危险源与应急资源的分析，制定行动协调的具体计划;各地各单位的实际情况千差万别，各自面临的主要灾害危机也不尽相同，因此预案编制必须聚焦本地危险源与脆弱性，并随危险源与脆弱性的变化而及时更新。

应急管理信息与基础数据平台缺乏整合，导致灾害危机事件预案编制所需决策信息不充分。对灾害危机事件信息的充分掌握、全面分析与正确研判是各项应急决策的基础。基础数据平台的缺失导致相关管理机制难以实现，如缺乏对地方救援能力数据的评估、录入与使用导致预案编制只停留在原则、运作程序层面，而难以依据部门应急能力进行调配，从而影响了救援效率，尤其是在“跨界越界危机”的处理中，缺乏基础数据信息会导致行政辖区之间和部门系统之间的协调联动缺乏运行基础。

(三)组织应急能力建设与管理机制薄弱，难以实现制度预期目标

其一，政府对培训演练的支持不够，演练手段单一。培训演练是修正预案和把握组织协作能力的重要方式。地方应急演练常受到政府重视程度、财政支持力度以及部门单位参与度等因素的制约，因而往往停留在低层次重复、方式单一的路径上，演练效果不佳。

其二，组织建设投入和评估机制缺失，能力更新维持困难。应急管理作为政府部门的一项基本职能，应当形成有效的财政投入机制和评估考核机制，以解决本地应急组织建设中所存在的问题。然而当前对于各级政府部门应急能力的评估仍停留在理论研讨和实践探索层面。

(四)应急反应机制一体化、地方化、多元化程度有待提升，相关保障机制仍需完善

其一，应急指挥机制标准化、规范化、程序化建设滞后。尽管灾害危机种类繁多，但是对于灾害危机事件的应急反应存在一些普遍适用的原则与规范，如美国事故现场指挥系统(Incident Command System，ICS)便是从森林火灾应对中所总结出的一套经验做法，现已成为美国国家应变框架(National Response Framework，NRF)的核心部分，为应急反应体系一体化建设奠定了基础。如今我国各级政府的应急反应中，指挥部(中心)作为临时性协调组织被普遍设置，但亟待建立一套借鉴国外优秀模式并结合本土社会特征的指挥机制，以避免2011年“7·23”动车追尾事件应急处置中填埋遭毁车厢一类的事情再度发生。

其二，事件发生地先期处置机制的实现存在能力困境，从而影响整体应急处置能力。先期处置机制在实际运作中往往只强调信息通报功能，对危机干预重视不够，这与基层应急处置能力欠缺有关。在应急资源和能力“头重脚轻”式的分配模式下，地方应急能力建设严重滞后。在危机初期，地方应急管理系统感知到各种应急需要，但难以满足救援需要，地方应急处置能力的短缺严重影响了较大级别以上突发事件的整体处置能力。

其三，多元社会救灾机制缺乏创新，对现实社会发展特征缺乏整合。社会参与随着网络信息时代的到来而呈现出多元、松散耦合的新特征，传统的政府包揽与应急主体多元化不相适应，难以在灾害危机发生之初就及时识别和吸纳救灾志愿者与相关组织。⑨

其四，关键基础设施保护机制缺失，应急系统崩溃的风险较高。关键基础设施是社会功能正常运转的硬件基础，主要包括:农业与食品系统、银行与金融系统、化工产业、商业设施、通信系统、运输系统、关键工业设施、水坝、国防工业基础、紧急救护系统、能源供应系统、政府运转体系、公共医疗系统、资讯科技系统、邮政船务、水资源系统等。这些系统既是应急管理能力的保障系统，又是危机脆弱系统，当前应急管理机制中尚未对这些设施予以特别保护，而关键基础设施崩溃的直接结果便是社会功能系统与应急功能系统的双重失灵。

(五)灾后恢复机制的社会性、服务性、多样性不足，危机调查与问责机制运行存在诸多阻滞

灾后恢复主要针对灾后公共救助、灾后重建、灾民生活风险干预、经济恢复、文化心理恢复等方面展开。应急管理的恢复机制应当注重政府、市场、社会的合作，注重灾后救助的服务性，丰富灾后救助的手段。克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)曾提出一个“制式反应”模型，其假设前提是政府官员有维护自我利益与规避咎责的倾向，导致他们按如下路径行动:拒绝问题→承认问题→承认问题但拒绝责任→承认问题也承认责任。⑩避责博弈的目的是减少政治与政策压力。在一场灾害危机事件过后，会出现地区或政府部门领导者引咎辞职，这作为一种符号意义的政治操作，可以缓解所面临的外界指责，却没有深入到灾害危机问题的本质。官员问责往往只限于灾害危机事件与组织应对的表面关系，而没有深入到“风险制造”的层面，更没有将问责导向内化为切实的改革行动。

我国应急管理机制优化与创新

(一)更新价值理念，创新制度与技术，推行脆弱性评估机制，构建风险治理格局

“冰冻三尺非一日之寒”。灾害危机不能仅仅归咎于“天灾”、“偶发”以及“突发”，更应注意到事件背后的政治、经济、文化、社会等背景要素的作用，寻求出由风险经灾害(突发事件)到危机的演化规律。认识背景要素在灾害危机动力演进过程中的影响，并有针对性地建构相关的因应策略，此乃应急管理的基础理念，即“源头治理、动态管理与应急处置相结合”。要树立灾害危机风险是可管理的理念，推动应急管理制度变革与技术革新。在应急管理整体机制设计层面，应当将灾害危机作为自然、科技系统与社会制度背景相互作用的产物，应急管理的目标在于消减自然与科技危险源，不断消减导致危机后果出现的社会脆弱性。在进行应急管理整体机制设计时，应当依据灾害生命周期过程，注重风险阶段的管理机制建构，补强风险管理与整备机制，优化现有的应急反应与恢复相关机制，消除“应急失灵”现象。

风险管理手段的创新是未来应急管理制度优化升级的重要突破方向。应当构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理，构建一套符合国情的灾害危机脆弱性评估体系，其中包含脆弱群体的识别、应急管理能力、本地灾害危机文化、经济社会发展状况等指标的测量体系，全面检视本地灾害危机管理水平，从而为应急管理制度优化提供政策参考。同时，在风险社会背景下，通过多元参与的方式进行风险沟通，摒弃经济理性思考模式，建构更具风险理性的结果分析原则，如在重大政策决策和建设项目论证设计过程中加入社会稳定风险评估机制。2013年1月1日开始实施的“新交规”规定“闯黄灯罚200元、扣6分”，结果引起网络和社会舆情阵阵反对，1月6日公安部交管局要求各地对于闯黄灯“以教育为主，暂不处罚”。尽管迟到的改正还是好的，但如果在法规出台前广泛征求公众意见，认真进行社会风险分析，岂不更好!

(二)超越预案编制以真正达成预案动态管理，建立基础信息平台，提升预案管理绩效

“预案(plan)”与“预案编制(planning)”是两个不同概念，前者注重预案文本，后者涵盖范围更广，既包括预案文本，又指预案动态循环的更新过程，从风险管理到灾害反应再到灾害恢复，均可视为预案制定、执行、反馈、评估、修改的过程，即预案编制过程。预案编制过程中对危险源的识别、确认以及分析，对灾变中社会行为的预测与分析，对应灾能力的评估等，都是形成预案文本的分析基础与决策来源。同时，还应建立与整合应急信息、基础数据平台。先是要构建应急管理信息系统互通互联与共享机制，突破部门、条块所造成的信息系统的分割状况，建立统一、多层次的区域应急能力基础数据库;其次是要构建灾害信息跨部门综合评估、研判以及预测机制，在全面多元的思维下分析各项风险灾害信息。

(三)创新应急演练机制，完善组织建设与评估机制，夯实组织应急管理能力

桌面推演、功能演练、局部演练、全程演练分别基于案例推演、专项功能测试以及部分或完全仿真事件对预案进行评估修正。危机演练也是同公众系统沟通与教育的过程，可以让大众了解危险源及应对方式，从而提升社区灾害恢复力。在制定危机演练政策中，需要提升应急演练的有效性，在演练内容设计上，要注重灾害危机环境的仿真性，针对应急管理中的不同环节，考察动态环境中的应急管理制度绩效。需要强调的是，应当在公共财政中加强对应急演练的投入机制设计，为应急演练工作的持续顺利开展提供财政支持。

应急组织能力的培育、评估与维持更新已经成为政府行政管理改革的重要议题。正如有学者指出，当代政府管理面临的重大挑战是灾害危机的应对，“危机与突发灾难的处理，将是未来政府行政人员面临的最大挑战”。应急组织能力建设作为一项亟待提升的应急管理制度环节，应首先以预案中的应急功能保障小组为基础，对庞杂政府组织体系进行分类分析，考察各个组织在应急管理中的职能与分工;再分析不同级别灾害危机条件下的灾区社会需要以及应急响应需要;在此基础上，建构应急管理组织能力评估框架与相关评价指标，以求全面衡量组织应急能力状况;最后，以评估结果为基础，建构并执行组织应急能力提升机制，监督反馈组织能力建设状况。

(四)推进应急反应机制一体化建设，强调地方能力、社会应急参与机制建设，建立并推行关键基础设施保护机制

其一，研究推进应急指挥机制标准化、规范化、程序化建设，最大限度地减少由于术语、环境、灾种、组织差异所带来的管理迟滞影响。应急管理系统亟待建立一套借鉴国外优秀模式并结合本土社会特征的指挥机制，如美国ICS模式将应急反应组织结构划分为计划部门、作业部门、后勤部门、财务或行政部门，并配备资讯部门、安全部门、联络部门共同辅佐指挥官。应当分析总结各地现有应急指挥机制模式，进行绩效比较，对于应急指挥机制的启动、运行以及结束进行深入研究，探索出能够在多灾种管理环境下有序运转的应急指挥机制。

其二，灾害危机的先期处置能力建设机制。需要将应急管理资源能力向下转移，在适度分权条件下提升基层应急管理组织的能力，特别是提升灾害危机事件的先期处置能力。先期处置主体不仅有政府基层应急部门，还包括事故现场的各类人员。先期处置机制应当注重灾害危机第一反应群体的能力建设。为此，各类有关公民安全教育与自救互救的宣传教育机制、基层政府应急组织的救援能力、危机领导力均应纳入灾害危机先期处置能力建设之中。在群防群治理念下，注重非正式救灾能力在先期处置过程中的重要作用，同时加强基层应急管理机构的投入、培训、演练等相关支持政策的制定与执行。

其三，把握现实社会发展特征，构建多元应急管理机制。政府在灾害危机应对中具有主导作用，但是其影响范围有限，需要社会公众的积极参与。目前社会力量在应急管理中的介入程度并不深，需要推动参与形式多元化、监督透明化、体系整合化。在制度设计过程中，考虑到社会力量参与灾害危机救援恢复的能力多样且不一，可通过建构培育机制，将其塑造为政府传统救援力量的有效补充;对于社会组织参与救援恢复，政府也必须建构起相关社会监督渠道;针对社会组织救援恢复力量的差异，为形成有效应急管理合力，需要在信息、资源、分工上进行事前沟通与规划，整合各方力量投入灾害危机应对之中。多元社会应急管理机制不仅存在于灾后社会救援过程中，在灾害危机前端环节也同样重要。在政府减灾与风险管理过程中，私部门的参与也必不可少。作为减灾行动的重要主体，私部门的行为转变有助于整体风险的消减。

其四，建立并推行关键基础设施保护机制。关键基础设施是社会功能正常运转的“硬件”。随着城市化步伐的加快，关键基础设施成为城市社会经济生存与发展的命脉，也是城市灾害危机脆弱性的重要标志。近年来，许多城市频繁出现“淹城”以及应急救援功能中断现象，其重要原因就在于关键基础设施保护机制缺失。应当补强关键基础设施保护机制，重新评估关键基础设施状态及其风险可能，并将其纳入发展规划与决策中。

(五)优化灾后恢复机制，强化应急管理评估与问责机制，维护应急管理体系持续、健康发展

其一，灾后恢复中加强社会组织管理。政府、市场、社会是灾后社会服务的三大供给主体，社会组织是推进灾后恢复不可或缺的组成力量。灾后恢复的社会需要亦是多样的，市场与社会组织可以弥补政府部门回应性不足的缺陷。其二，注重应急财政的公共性。以公共利益为目标，坚守应急财政过程、手段以及对象的公共性，保障应急财政的社会效益。灾害脆弱群体一般属于社会弱势，为了保障他们在灾后有效获取相关的社会服务，需要有针对性的政策设计。其三，创新灾害恢复的社会服务手段。灾害影响的多样性要求灾后社会服务必须不断创新以回应社会需求。就业支持、个人心理服务、教育等灾后社会服务形式对于脆弱群体的灾后恢复至关重要。其四，消除阻滞因素，落实危机调查与问责机制。灾害问责作为灾害社会学习的重要手段，要避免被视作一项处理公共关系的政治符号，防止危机调查与问责停留在运动化、政治化层面，应当对社会制度、结构、政策以及价值规范进行反思，进而彰显灾害问责的实质意义。［本文受到江苏省优势学科“南京大学社会学学科”建设项目资助］

①童星、张海波:《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》2010年第1期。

②“四委员会”包括:防灾减灾委员会、安全生产委员会、食品安全委员会、社会管理综合治理委员会。

③L．Xue，K．Zhong，“Turning danger to opportunities:Reconstructing china’s national system for emergency management after 2003”，in H．Kunreuther，M．Useem(eds．)，Learning from catastrophes，New Jersey:Pearson education Inc，2010，pp．198～201．

④一般来说，跨越种类性质的复合型灾害危机如日本“3·11”地震、海啸与核泄漏被称为“跨界”;跨越行政区划甚至国界而发生的灾害危机则被称为“越界”。

⑤童星:《社会管理创新八议——基于社会风险视角》，《公共管理学报》2012年第4期。

⑥Robert A．Stallings，“Disaster and the Theory of Social Order”，in E．L．Quarantelli，What Is a Disaster?Perspective on the Question，London:Routledge Press，p．137．

⑦E．L．Quarantelli，“Epilogue:Where We Have Been and Where We Might Go”，in E．L．Quarantelli，What Is a Disaster?Perspective on the Question，London:Routledge Press，p．244．

⑧张海波、童星:《公共危机治理与问责制》，《政治学研究》2010年第2期。

⑨童文莹:《中国巨灾灾后救助动员模式比较》，《江海学刊》2010年第5期。

⑩ H．Christopher，“What Happens When Transparency Meets Blame－Avoidance?”Public Management Review，2007(2)，pp．191 ～210．