构建农村义务教育经费绩效管理模式——基于沙洋县的实证分析

（华南农业大学 广东广州510642）

一、研究的背景

（一）政策背景

《财政部、教育部关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》（财教［2012］425 号）指出，义务教育是国民教育的基础，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性作用。近年来，为促进义务教育发展，国家通过实施农村义务教育经费保障机制改革、免除城乡义务教育学杂费等一系列重大举措，加大对义务教育的投入力度。据全国教育经费统计，2012年我国实现了财政性教育经费投入占国内生产总值4%的目标。然而，在义务教育得到财力保障的同时，对义务教育管理提出了更高要求，如何规范义务教育经费管理特别是农村义务教育经费管理，充分发挥资金绩效，也就成为了当前教育经费管理中突出而亟需解决的问题。

2012年11月26日，财政部、教育部联合印发的《关于加强义务教育经费管理的紧急通知》（财教［2012］425号），一是要求各级财政和教育部门要充分认识加强义务教育经费管理的重要性和紧迫性，把管理好义务教育经费作为当前和今后的一项重大工作任务，抓实抓好；二是科学合理安排经费、严格学校经费管理，确保义务教育经费使用安全、规范和有效；三是明确管理责任，建立奖惩机制。财教 ［2012］425号文件的出台，为各地财政和教育部门义务教育经费管理提供了制度性、纲领性指导意见，但是具体如何操作，需要各地认真研究，采取行之有效的教育经费管理模式，实现义务教育经费的预期绩效。

（二）现实背景

随着农村义务教育经费投入的增加，教育经费管理工作的难度也相应加大，义务教育经费管理特别是农村义务教育经费管理中存在的问题凸显，概括起来主要存在以下几方面问题：一是一些地方虚报学生人数套取财政资金，有的甚至人为调账，多报债务；二是挤占、挪用教育经费时有发生；三是部分地方教育经费预算只做到县教育部门，学校没有单独编制预算；四是学校支出科目不统一，报表不统一，记账不规范；五是绝大多数农村学校财务基础薄弱，没有会计报表，没有会计档案，“包包账”、“流水账”、“纸烟盒账”等不规范的原始单据普遍存在；六是部分学校核算不真实，多列支出，少计收入，甚至伪造假合同、假依据、假基建专账和假会计凭证等；七是有的学校严重违背《会计法》有关规定，财务人员既做会计，又兼出纳。

由于存在上述问题，农村义务教育学校的资产、债务、收支等数据不真实、难以提供真实依据，也难以堵住虚报冒领等种种漏洞。究其成因，既有思想认识不足方面的原因，更重要的是目前大多数地方对农村义务教育经费尚未实行事前（预算）、事中（执行）、事后（考核）全过程管理，继而管理不到位、执行不严格、追踪问效不力，最终资金使用没有达到预期效果。要解决这些问题，必须构建农村义务教育经费绩效管理模式。

二、“校财局管”：沙洋县农村义务教育经费绩效管理模式

2012年12月笔者在湖北沙洋县进行了调研，沙洋县全面推行农村义务教育经费“校财局管”模式，实行科学化、精细化管理，构建了安全、规范、高效的义务教育经费运行机制，具有重要的借鉴意义。2006年秋季，沙洋县被国家确定为中部地区农村义务教育经费保障机制改革试点县。沙洋县组织人员经过认真调研和分析，大刀阔斧，积极探索农村义务教育经费保障机制改革，创新农村义务教育经费管理模式。

（一）制度保障

沙洋县为规范农村中小学经费管理，健全和完善了一系列管理制度，从财务管理、部门预算、收支两条线、国库集中支付、国有资产管理、资金管理、信息网络管理、监督问责等各制度层面出台了相关规定，这些制度体现了绩效管理理念，提出了绩效管理要求，为农村义务教育经费“校财局管”改革予以制度保障。

2006年9月，出台了《关于实施中小学经费预算管理的意见》，在全县实施中小学经费预算管理，农村中小学启用新机制财务核算管理系统，实现学校、教育、财政主管部门“纵向到底，横向到边”的网络管理。

2010年，沙洋县教育局修订了《关于进一步加强学校财务管理的意见》（沙教字［2010］9 号），对中小学预算管理、收费管理、支出管理、专项资金管理、学校债务管理、学校固定资产管理、票据管理、财会队伍管理，以及中小学财务管理的责任与监督方面做了进一步明确和完善。

2011年，沙洋县教育局、财政局重新修订了《关于农村中小学收费和资金管理的暂行办法》，严格实行“收支两条线”管理。资金管理严格实行部门预算、国库集中收付、专款专用、收支平衡、公开透明、责任追究的原则。《沙洋县中小学公用消耗物资管理制度》（沙教计［2011］2 号），明确公用消耗物资使用和保管的经济责任。《沙洋县中小学资金国库集中支付制度》（沙教计［2011］3 号），明确规定学校必须按照国库集中收付工作流程办理国库集中支付。《沙洋县中小学固定资产管理制度》（沙教计［2011］5号），对固定资产的分类、固定资产计价、固定资产账务处理、调出变卖报废固定资产的申报制度和审批制度、固定资产管理责任制等方面予以规定。《沙洋县义务教育阶段贫困生资助的管理制度》（沙教［2011］8 号），明确了资助对象及核定程序和要求，并对资助经费的拨付和使用、资助管理和资助监督等方面做了具体规定，确保中小学贫困生不因家庭经济困难而失学。

（二）具体做法

沙洋县制定《沙洋县中小学经费预算管理实施意见》，以预算编制、预算执行、决算管理、预算监管为抓手，立足科学化、精细化，切实加强学校预算管理，从源头把握支出去向，从过程控制支出额度，确保学校公用经费发挥最大效益。

1.抓预算编制，体现预算的统一性和真实性。在预算编制上做到“三全”：即全部学校、全年时间、全部收支，力求学校预算编制科学、规范、全面、真实。在操作上，一是摸清家底，确定基本数据。学校全面认真地开展资源调查，确定学校人员情况、校舍情况、设施设备情况等基本数据，为编制学校预算打好基础。二是掌握政策，分析预算形势。学校先总结和分析上年度预算收支执行情况，掌握学校财务收支和业务活动的变化情况，确定本年度预算的一般性因素；然后对影响预算的各项政策进行分析，掌握学校收支的政策性变化；最后考虑各项县级已列入计划的大型支出项目等因素，科学分析预算形势，准确判断学校收支情况。三是量入为出，编制收支预算。在编制的过程中做到收入编全，支出编实。

2.抓预算执行，确保预算的刚性和严肃性。学校编制预算经县教育局审查后，送县财政局审核，报县人大批准后，下达各中小学执行。每月10日前，各中小学按预算指标在网上申报当月资金用款计划，经县教育局审查，县财政局审核后下达。学校支出实行国库集中支付，各中小学在下达的用款额度内，在网上录入支出项目，经县教育局审查后，在县国库集中支付中心实施直接支付或授权支付。通过一整套严格的预算执行程序，强化对学校的资金管理，确保学校经费用在刀刃上。

3.抓决算管理，保证资金的合理性和绩效性。决算是对一定时期预算执行结果、财务状况和事业发展成果的总结，是预算管理的终结。每年，学校均对本年度预算执行情况进行总结分析，在此基础上为下年度的预算编制和执行做好准备。同时对资产进行清理清查，报送教育、财政主管部门汇总、审核，提交县人大审议通过，并向社会公布，接受社会监督。

4.抓预算监管，做到管理的规范性和科学性。一是监管学校预算编制。县教育部门对学校上报的预算报告进行审查，要求学校预算项目及额度符合主管部门的编报口径，符合学校实际需求。二是监管学校预算执行。县教育部门每月审核学校申报资金用款计划，控制学校月度用款额度；审核学校支出，监督学校财务行为，对学校财务进行年度审计。三是实时监控。从2007年开始，各学校年度预算均经教育、财政部门网上审核、批复，实现“预算编制直达学校”、“财务核算直达学校”、“资金拨付直达学校”、“财务监控直达学校”。全县92所农村中小学归并为35个财务核算点，其他学校为报账员，学校成为独立的核算主体；35个财务核算点已在当地农业银行设立零余额账户，每月各学校通过网络申报用款计划，经县教育局汇总审核，县财政局终审，实行国库集中支付，财政和教育主管部门可对全县中小学财务状况进行实时监控。

（三）经验总结

1.以加大投入为关键，把握保障性。一是确保中央、省级资金划拨到位。县级财政坚持“优先划拨、足额划拨、按程序划拨”的原则，将中央、省级资金及时按预算计划全额下达学校。2007年以来，中央和省补助沙洋县资金全部直达到校，充分保证了学校经费足额预算、全额到位、正常运转。二是确保县级资金配套到位。县政府坚持教育优先发展，同时，坚持“上进下不退”的原则，保证学校有充足的经费加强基础建设。三是确保学校非税收入管理到位。各中小学收取的各项非税收入资金，严格执行“收支两条线”原则，统一纳入财政专户管理，并作为学校可支配经费统一纳入预算，按规定程序拨付使用，有效堵住了支出漏洞，防止了乱收乱支现象的发生。

2.以强化管理为重点，把握规范性。为提高学校财务管理水平，2007年，沙洋县财政拨款为全县农村中小学财务核算点统一配置电脑设施，安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件，实现了校与县、县与省市财政和教育主管部门的联网，实行对学校财务管理的全程监控、时时监控，建立起规范化、现代化的财务管理新机制。学校成立民主理财小组，参与学校经费预算管理，监督学校资金运行。

3.以提升素质为根本，把握原则性。为实现财务人员实际操作的规范性，避免因业务不熟和违纪违规造成损失，沙洋县切实加强了对财务人员的培养和培训。一是转变观念，选准人。选择具备从业资格、工作责任心强、业务素质高、法纪意识牢的财会人员从事报账工作，在工作量及相关待遇上给予保证，使之能安心本职。二是强化学习，培养人。通过对学校财务管理人员多次专项培训，让他们熟悉业务、迅速进入角色，熟悉法律、坚持按规操作，使之能严格履职。三是严格要求，用好人。要求学校报账员精通业务，通盘掌握学校的开支渠道及规模，当好校长的参谋和助手，实行“预算失控与违规责任追究制”，使之能尽职尽责。

三、农村义务教育经费“校财局管”模式的管理绩效

从沙洋县农村义务教育经费管理的实证分析可见，“校财局管”模式以推进绩效管理为目标，构建事前、事中、事后多层次、全方位的预算执行监督管理机制，真正做到了“收入一个笼子、计划一个盘子、支出一个口子”，确保了教育资金的安全高效，是农村义务教育经费管理的成功模式，在实现义务教育经费绩效管理的同时，取得了明显的管理绩效。

（一）义务教育经费得到有力保障

对于农村义务教育来说，强制性、普及性、基础性是其三个本质特点（刘冬兰，2012），《中华人民共和国义务教育法》规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业。实行农村义务教育经费“校财局管”模式，规范了政府行为，按时保量地分担、拨付农村义务教育经费。

（二）财务管理得到有效规范

通过改革经费管理体制，实行“校财局管”，初步形成了农村义务教育保障经费“六统一”的运行管理模式，即“统一编制预算、统一科目、统一核算、统一国库集中支付、统一财务核算管理软件、统一报表”。既规范了教育行政部门的管理行为，更重要的是学校财务收支计划更加透明，从而有效杜绝了经费使用的随意性和暗箱操作，有效杜绝了学校的违规乱纪行为，从真正意义上提高了资金使用的效率性和效益性。2011年3月，“沙洋县中小学经费预算管理”成果被评为湖北省首届“地方教育制度创新奖”三等奖。

（三）办学条件得到明显改善

“校财局管”模式在规范管理的同时，也大大改善了农村义务教育的办学条件。根据调研整理，几年来，沙洋县学校投入1 961万元，新建、改造校舍61 642平方米；投入330万元，更换学生课桌凳30 630套；投入308万元，在80所学校实施农村中小学远程教育工程，实现了远程教育“校校通”全覆盖；投入191万元，启动了中小学标准化实验室建设工程，全县各学校办学水平发生了翻天覆地的变化，推动中小学教育教学质量迅速提高。

（四）治乱减负取得显著效果

实行农村义务教育经费“校财局管”模式以来，学校所有收入实行“收支两条线”管理。学校按照审批的收费项目和标准收取费用，将资金通过开户银行缴入“县非税收入汇缴专户”，实行分校管理、核算。通过严格学校经费管理，杜绝了学校乱收费行为，实现了学校收费多年来的“零投诉”。2008年，沙洋县被评为湖北省“规范教育收费示范县”。