国家战略审计相关问题初探

（安徽财经大学会计学院 安徽蚌埠233041）

一、研究背景

国家审计是国家审计机关代表政府实施的审计。国家审计起初主要是为了监督国家政策实施过程中的财政收支和资金运用情况。随着时代的变化，我国更加强调人民民主政治原则，人民希望进一步了解国家财政的管理明细和国家战略实施的优劣之处。国家审计自然顺应社会公众需求环境的变化，对自身的职能作出深化和改变，减少政府机构对审计机关的制约，进一步保证审计结果的公正性，为人民的需求提供满意的数据。因为审计目标受到审计环境变化的影响，这种变化导致的社会公众需求环境的变化影响了审计目标的确立。

近年来，世界经济环境动荡，为了维持经济环境平稳，国务院颁布了一系列战略和政策，那么这些战略实施的可行性、风险、效率、效果如何检验和监督，在复杂多变的风险环境中，如何实现战略的适时调整与转变，使国家战略更好地适应外部环境的需求，对战略绩效的实施效果进行绩效控制，实施国家战略审计成为必然。然而目前，国家战略审计还没有一个公认的严格的概念，其研究仍处于初级阶段，基于此，本文对相关问题进行探讨。

二、国家战略审计概念的提出

国家战略是决定我国未来的阶段性方针政策的重要方向性指导，是对我国产生重大影响的某一项持续几年或者几十年的方针政策。在我国，国家战略一般由国务院制定和公布，在每年的中央经济工作会议上讨论，并在政府工作会议上向人民代表报告，由人民代表进行监督和判断。但是，国家战略是否应该这样制定，是否可以规避风险，如何实施才能更有效率，实施时如何监督，实施的成效如何，是否能够达到战略目标等等，这些实质性的问题，都可以由专门的审计人员进行审计。对国家战略进行审计这一过程具体怎样实行，相关的理论依据、事实依据，则是国家战略审计需要讨论的问题。

国家战略审计，就是审计人员对国家战略管理的全过程进行的分析、监督和评价的活动，即对国家战略制定的科学性、合理性的审计，对国家战略执行的监督以及对国家战略实施效果的有效性进行评价的一种审计活动。国家战略审计的基本特性，决定了它可以代替人大对国家战略的制定、实施、效果进行专业、具体的监督。通过对国家战略制定的事前审计，预防国家战略的风险；对国家战略实施的事中审计，监督实施过程的合规性；对国家战略实施效果的事后审计，确定国家战略的实施质量及是否达到预期目标。

国家战略审计是国家审计的一部分，在我国，国家战略审计的提出具有重要的理论及实际意义。2013年我国经济社会发展的总要求发生了转变，需要国家战略向“提高经济增长质量和效益”的方向上倾斜，在这种转变经济结构的关键时刻，需要国家审计充分发挥国家审计的“预防、揭示、抵御”作用，以审计的视角对国家战略进行监督，达到审计计划的要求。其次，人民监督和舆论监督的发展，使得我国的国家战略实施需要更大的透明度，一项国家战略的实施，全国人民都是其利益相关者，而利益相关者的具体需求，就是想要了解对国家战略的制定和执行情况。而人民能够使用的手段，就是通过全国人大进行监管。国家对于国家战略审计支持的力度能够决定国家战略审计开展的深度，就是国家战略审计在民主政治建设过程中的规范性和高质量必须得到保障，因此，建立健全对国家战略的审计监督体系势在必行，这也是国家战略审计的意义所在。

三、国家战略审计实施的基础

（一）从审计的基本性质看，国家战略审计的实施必须保证审计机构的独立性

1983年，国家审计署设立，隶属于国务院领导，对国务院负责并报告工作。我国《宪法》规定，国家审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关干涉。自从国家审计署设立以来，我国一直采用的是行政型审计模式，我国的审计工作得到了很好的执行，审计领域逐渐扩大，审计方式逐渐成熟，审计内容逐渐深化，在预算执行、风险控制、财政决算等方面有了较大的进步。但是，随着风险环境的变化，以前的优势可能成为现在的劣势，国家行政机构对审计机关的制约对审计工作的独立性产生了影响。虽然国家审计署审计长的任用需要全国人民代表大会决定，国家主席任免，但提名过程由国务院掌控，国家审计署在独立性方面并未达到一定的高度。国家经济方面的战略布局一般是由国务院审核批准，审计署作为国务院下属机构，监督国家战略的制定难免有立场不清之感。

鉴于审计有监督评价、预防、揭示和抵御的特性，想要得到可以被人民认可的国家战略实施结果，可以由审计机构代表全国人民代表大会具体运行对国家战略的监督职能，但运行这种职能的前提是要提高政府审计模式的独立性。国家战略审计实施的主体必须保证身份上的独立性，否则在人事任免、预算、人员调配和活动资金等方面可能受到制约，导致整个审计过程中审计人员难以作出公正客观的评价。从目前国家审计的监督能力、对风险的规避能力、对财政的审核能力来看，国家审计署在审计计划的制定上对于国家战略的风险防范以及战略制定的监督预防作用没有得到明确的体现，而对于战略的实施和结果的验收，细分到专项资金审计、政府投资项目审计等，已经有了较清晰的流程。因此，只有转换审计机关与政府和人大之间的组织关系，改革我国现行的行政型审计模式，才能确保国家战略审计的顺利实施。

（二）从审计的职能权限看，国家战略审计需要上升到国家治理的高度

2011年刘家义审计长在关于“国家审计与国家治理”的讲话中将国家审计上升到国家治理的层次。这是因为审计在经济环境中有其独特的作用，即对于风险的防范功能。这种风险控制能力放在国家层面上，就是对国家治理过程中的经济环境进行监督，从而达到对权利机构的制约。

2008年金融危机爆发后，为应对全球经济危机，中国政府迅速启动了四万亿经济刺激方案。而事实上，这项战略的实施确实缓解了我国面对金融危机的压力，但同时也带来了许多负面影响，例如2010-2011的通货膨胀现象，产能过剩导致中国炼钢行业的大规模亏损等等。在一项经济战略实行以后，在每年“两会”的政府工作报告中，会对这项战略的实施效果进行总结和述评。而人民代表大会对相应战略进行评价所能参考的数据和资料，需要公平公正可以信服的证据。如果国家审计机构具有强大的权威性和独立性，可以从根本上或者基本上保持不受政府机构的牵制，就可以更好的为人民服务。社会公众可以通过审计结果了解国家经济战略的实施情况，有助于实现人民当家作主的愿望和进一步参与国家治理的要求。而国家审计机构通过这一过程也可以发现被审计单位和自身存在的缺陷，提出相应的建议，一方面健全被审计单位的风险管理和内部控制，提高被审计单位的经济效益；另一方面也可以完善自身，弥补审计计划的漏洞，增加审计经验。国家审计的作用并不仅仅局限于单纯的审计过程，通过审计能够让社会公众参与到国家治理的层面，让社会公众更深入地了解国家战略实施过程中遇到的各种问题，让社会公众能够站在同样的高度上，给予国家战略的实施效果予以评价，这才是目前国家审计顺应经济社会发展所应该具有的功能。

我国今年的政府工作会议，主要的战略布局集中在应对国际金融危机的严重冲击，创新型国家建设，新能源开发等等。其中国家审计能够发挥作用的，就是国家经济战略，主要以维护国家经济安全为主要目标。国家战略审计的提出，顺应了国家审计有必要参与国家治理层次的大势，顺应了风险环境变化的趋势，顺应了目前审计实践的需要，顺应了公众对国家战略实施的监管要求。国家审计的特性决定了它可以以公正客观的角度评价监督国家战略的实施，预测国家战略的风险。

（三）从外部环境的需求看，国家审计应对国家经济战略实施过程发挥充分作用

国家审计的“免疫功能”可以更好地让国家经济战略顺利实施，并得到更好的效果。我国民主政治体系的深化，也要求国家审计发挥“预防、揭示、抵御”的功能。当今的国际经济环境充满动荡和不确定性，我国的国家战略审计应该提高核心能力，充分发挥风险防范功效，对国家战略布局时的外部经济环境风险起到防范作用，在国家战略的实施过程中起到监督作用，在国家战略的验收过程中起到检验作用。