供销社基层企业内部控制制度探讨

（安徽财贸职业学院会计学院 安徽合肥230601）

一、供销社基层企业内部控制制度现状

从目前供销社社有企业的内控制度情况看，大型的社有企业尤其是上市社有企业，内控制度建立和实施情况较好，而中小型企业尤其是供销社基层企业的内控制度状况令人堪忧。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）县级联社和基层社有企业负责人内部控制观念不强

改制后的公司制、股份合作制供销社基层企业，其性质和资本结构发生了很大变化，企业的法人资格更加凸显，企业领导的经营管理权限也更大。但由于历史原因，基层社有企业的领导人，缺乏必要的法制观念与风险意识，内控意识较弱。

（二）供销社基层企业法人治理结构不到位

根据社章，在县级供销社联社设立理事会，对社有企业管理经营的财产 （含经营中增值的财产）拥有所有权。改制后的供销社基层企业虽内部设立了董事会和监事会，但法人治理结构仍不到位。主要存在以下问题：（1）改制后的企业股权结构不合理。一是股权过分集中、社有股权一股独大，导致县级（市）联社对改制企业的行政干预继续存在。二是员工平均持股，造成股东人多意见多，在一定程度上制约了改制企业的决策效率和经营管理。（2）改制后的供销社基层企业的内部治理结构失衡，存在较严重的“内部人控制”问题，使经营层内部的权力失去了有效的制衡。（3）改制后的供销社基层企业董事会的产生和运作在程序上不规范。董事会人员的构成因为缺乏专业知识及经验而不合理；监事的身份审核和监督的手段不到位，经营决策、分配制度等按股表决，削弱了对小股东的权益保护。由于供销社基层企业法人治理结构远未完善，内部控制缺乏主体，从而使内控制度无法建立和落实。

（三）供销社基层企业文化建设缺失

企业文化是内部控制环境的重要组成部分。供销社基层企业分布在农村，服务于农民，从管理层到员工，普遍缺乏大局意识、主人翁意识、创新和团队协作精神，现代企业管理的理念和风险意识较弱，依法决策、依法办事和依法监督的意识不强，导致基层企业员工“雇佣”观念极强，对企业缺乏应有的“忠诚度”和“责任感”，从而使基层企业的内部控制制度失去根基。

（四）县级联社与所属社有基层企业内部控制工作的关系尚未理顺

一方面，县级联社在所属基层供销社改制后，其身份和职能从原来的直接行政领导改变成控股、参股、资产出租和行业管理。但县级联社的理事会对交给基层社有企业经营、作为合作发展基金的社有净资产行使所有者权，其资产股份仍“一股独大”，加上传统管理体制和管理理念的影响，对下属基层企业仍然进行行政干预，导致供销社基层企业无法独立、有效地进行内部监督和管理。另一方面，一些县级联社，只在经济利益上对参与企业经营的社有净资产行使控股权，而对供销社基层企业的内控制度建设及人财物的管理不够，无实质性的控制和监督。

（五）内部控制体系不健全，缺少依靠流程的内部控制

（1）缺少企业发展战略、企业文化、工程项目、全面预算、合同管理、信息系统和传递等方面的内部控制制度，不能对企业的经营进行系统控制和管理。（2）偏重事后控制。通常在出现违规违纪行为后才采取措施，致使内部控制成本升高，而收效甚微。（3）缺乏预见性。供销社基层企业对于外部宏观环境以及经济业务的变化缺乏一定的预见性，处理新的经济行为、新的业务及新的问题时，难以找到处理的制度依据。（4）缺少依靠流程的内部控制。内部控制的一个重要特点就是基于流程的控制。通过对企业日常活动流程上的控制点设立控制制度并实施有效控制，防止跨越流程、逃避内部控制的行为发生。而供销社基层企业大都按业务内容选择性的制定部分控制制度，无法体现流程的控制节点，只能实行经验控制，大大降低了内部控制的有效性。

（六）供销社基层企业内部会计控制基础薄弱，内审制度缺失

主要表现为：（1）执行会计法规不到位。企业记账人员与经济业务事项的审批人、经办人、财产保管人员职责权限不明确，一人多岗等违背相互牵制制度的现象普遍存在；重大对外投资、资产处置、资金调度和其他的决策和执行缺乏相互监督、相互制约程序。（2）以事后会计控制为主，内控严重滞后，控制风险加大。（3）内审制度缺失。目前供销社基层企业基本上没有内审机构，少有企业制定内审制度。即使配备有内审人员，也归属财务部门管理，导致内部审计监督形同虚设。（4）基层企业的外部监督不力。由于供销社基层企业规模较小、遍布农村，所以难以形成政府监督与社会监督，致使企业的监督机制严重弱化。

二、建立、实施供销社基层企业内部控制制度的对策

（一）强化县级联社和社有企业负责人及员工的内部控制理念

1.建立全员内控的理念。首先，必须增强县级联社和企业负责人的风险意识。企业领导人是内控制度建设的关键，县级联社的支持是保障。企业领导人应不断提高自身专业素质和管理水平，增加风险意识，在日常管理中，用内部控制制度约束人和事。其次，实行责任追究制。建议将基层社有企业的法人代表作为内部控制的第一责任人，将各级联社的一把手作为监督社有企业内控制度的直接负责人。要求基层社有企业配备执行机构和人员，完善监督评价体系，并由各级联社以制度的形式加以落实。再次，通过专门培训等多种形式，加大对社有企业建立内部控制制度的宣传力度，形成县级联社、基层社有企业负责人和全体员工全方位重视内部控制，提高对内部控制的认识，激发全员参与内控的积极性。

2.加强对内部控制理论和准则制度的学习和理解。将工作流程控制、不相容岗位分离、绩效考评等融入到员工的工作理念中，促使员工在日常工作中能够自觉执行相关岗位内控制度。

3.让全体员工共享建立实施内控制度带来的利益。完善内部控制，职工工作强度必然有所增加，但也会有效防范企业层面和重要业务流程层面的风险，这不仅提高了企业经济效益，也使得员工自身的劳动安全得到保障，自身经济效益必然随之增加。

（二）进一步完善社有企业法人治理结构，为社有企业建立实施内控制度提供保障

1.进一步优化企业的股权结构。供销社基层企业要通过招商引资吸引多元投资，尤其是供销社外部的投资者，进一步优化企业的股权结构，妥善解决好已改制社有企业股权分散平均和县级联社“一股独大”的突出问题。

2.建立健全董事会制度。股东（代表）大会为最高权力机构，董事会、监事会对股东（代表）大会负责，经营班子等执行层对董事会负责。优化董事会、监事会的成员结构，增加股东监事在监事会中的比例，以法律规范的形式做出硬性规定。杜绝董事长、总经理由一人担任，董事、监事、经理人员职务重叠交叉、主体错位、监事被董事会和经理层控制的现象发生。应选择懂经营、善管理、会理财、有威望的专门人才进入监事会，坚决杜绝把监事会当作安置闲散员工的机构，将监事会的监督作用与股东权益紧密结合，强化监督的力度。

3.扩大监事会的监督权限，加强监事会管理力度。强化监事会的职责，赋予监事会人事弹劾权。同时，应由监事的委派方和股东会定期对监事会的工作进行考核，以考核评估的结果决定监事会监事的去向，并确定其报酬。由于监督不力造成公司损失，在追究经营者责任的同时，监事会应承担连带责任。对“龙头”供销社基层股份制企业还应规定有一定数量的独立董事。

4.进一步明确县级联社的理事会、基层社有企业董事会、监事会和经理层的权、责、利，制定企业内部权力机构和股东大会的运作规则，使企业各层次均拥有不同的权限，各项职务行为均有遵循的规范，形成层层控制的立体控制体系。

（三）重视和强化供销社基层企业的文化建设，优化内控的环境

改制后的供销社基层企业，经营形式更加多样，经营范围和领域更加拓展。首先，发掘、创建、培育和倡导“热爱供销、服务‘三农’、合作共赢、创新发展、追求卓越”的特色理念。其次，完善基层供销企业的社员股份制度，克服职工的“雇佣”观念，强化员工的主人翁意识，提高向心力、凝聚力和影响力，为建立和实施内控制度，提供强大的精神动力和思想保证。第三，制定科学合理的员工行为守则，建立健全岗位职责，强化风险意识。第四，充分发挥董事、监事、经理及其他高级管理人员在企业文化建设中的主导作用，增强董事、监事、经理及其他高级管理人员和员工的法制观念，严格依法决策、依法办事、依法监督，优化内控环境。

（四）强化县级联社的同级监督和对下属社有企业内控制度的监督

县级联社可通过下属基层企业的董事会、独立董事等形式，参与其内部控制制度的建立和设计，建立一整套完整的监事会议事规程和有效保护监事会行使监督职能的措施。同时制定下属社有企业内控制度的报批制度，对社有企业已经建立的内控制度进行审核，保证内控制度的规范和合理。设立社有企业监事会常设机构，最大限度地保障监事会成员能独立行使监管权力，使县级联社在下属社有企业内控制度的建立和实施过程中，真正起到监督和管理的作用。

（五）分步建立和健全依靠流程控制的内部控制体系

基层社有企业的内控体系，在满足内控基本目标的前提下，应以会计和审计控制为基础，分步进行，最终实现全面的“制度控制”。首先，按照购销存等基本环节梳理确定相应的业务流程，并按各环节的业务流程确定内部控制的风险点，并将各风险点单元化，确定相应的控制点、风险评价标准、控制措施及内部监督制度等，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任，制定基本业务控制制度。其次，对于重大的业务和事项如重大工程项目、重大采购业务等，实行集体决策审批或者联签制度。再次，建立实施全面的预算管理内控制度，并将预算按经济活动的业务流程予以落实，变事后控制为事前控制。第四，强化内外部监督机制。将内部的日常监督与专项监督相结合，对内部控制制度缺失进行整体评价，对于发现的问题及时予以改正，接受财政、审计、社会中介及税务机关的监督。

（六）健全社有企业内部会计控制，夯实基层社有企业内控基础

首先，建立健全会计岗位责任制，严格执行相互牵制制度，从制度和程序上限制会计人员的“越权”行为，完善稽查核对控制制度，减少或消除“内部人控制”行为。其次，建立资金内部结算和预算管理制度。制定科学合理的预算管理指标。严格执行现金管理和银行结算制度的有关规定。第三，建立定期财产盘点和债权债务清理制度，杜绝财产流失，使企业资金周转步入良性循环。第四，建立和完善供销社基层企业的审计控制制度。建立内审机构，配备内审人员，对内进行审计控制。外部可委托独立于企业之外的中介机构 （如会计师事务所）进行审计监督。

（七）增强内控制度的执行力，提高各项内控制度的实施效率

必须建立健全严格的评价和奖惩制度，形成以“绩效”为核心的综合评价指标体系，公正评价，奖优罚劣，提高执行和实施内控制度的效率。对于基层社社有企业来说，内部控制的起步较晚，各项制度的基础薄弱，内控制度的良性环境有待进一步改善，且不同地区的基层社有企业管理水平参差不齐。所以，基层社有企业的内部控制制度的建立和执行不能一刀切，必须根据自身实际情况，分期分步建立和完善，并分步组织实施。