促进我国民办高等教育平衡发展的思考

彭雅琴，刘唐宇

(福建农林大学人文社会科学学院，福州 350002)

近年来，我国民办教育尤其是民办高等教育发展迅速，尽管规模日益庞大，但是与公办高等教育相比，其发展仍存在着巨大的局限性，在法律保障、政府态度和教育权分配上不能与公办高等教育取得平衡的发展。因此，笔者认为促进我国民办教育的健康发展的关键在于分析其与公办高等教育相比存在的不平衡的现象和原因，从而提出相应的建议措施，推进民办高等教育高效发展。

一、民办高等教育与公办高等教育发展不平衡的主要表现

(一)民办高校与公办高校的法律定位不平等

我国对民办高等教育的界定一直以来都是一个有争议的话题。由于国家对民办高等院校法律性质定位不明晰，致使其长期以来都很难拥有同公办学校相平等的法律地位。在2003年9月实施的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)第3条规定:“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第5条规定:“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”根据上述规定，我国民办教育和公办教育都被界定为公益性事业，应具有平等的法律地位。但是，我国民办教育与公办教育在法人实体性质的界定上并没有取得平等的地位。《促进法》并没有明确规定其与公办学校一样属于事业法人，这就导致其在实践过程中不具有与公办学校同等的地位。

(二)政府对民办高等教育与公办高等教育的态度不平衡

我国民办高校与公办高校在政策待遇、经费筹措、税收优惠上都存在明显的差异，在这种发展不平衡的环境下，民办高校举步维艰。目前我国对民办学校的创办实行严格的审批制度，在办学规模、招生、学生待遇、教师聘用与职称评定、资源分配等方面都受到很大的限制，不能与公办学校享受同等的待遇，更不能体现公平竞争的原则。我国民办高校的经费来源不同于公办高校，主要是依靠学生的学费。而国家对公办高校学生每年至少会有6000—8000元的资助。在税收政策方面，尽管我国曾通过立法给民办高校一定的优惠，但是民办教育的税收优惠政策在现实中无法得到真正的落实。由此可见，我国政府对待公办高校与民办高校方面不能一视同仁，民办教育在政策导向上存在不平衡的待遇，这必将影响民办教育的健康发展。

(三)民办高校与公办高校在教育权上不平衡

近年来，我国民办高等教育得到快速发展，但如果和公办高等教育长期发展所形成的优势相比，仍处于不公平的发展阶段。尤其是在教育权的分配上，民办高校存在着明显的劣势。

首先，表现在民办高等教育办学规模上的不平衡。将2002—2012年民办高校和公办高校在办学数量上进行比较。2002年民办高校有133所，公办高校有1263所，两者数量差距1130所。到2012年这个差距扩大到1735所。从2002年2012年，民办高校增加270所，平均每年增加近25所，公办高校增加875所，平均每年增加80所。由此我们可以发现民办高校在办学规模上的不平衡发展。

其次，表现在办学层次上的不平衡。根据2012年4月24日教育部公布的全国民办普通高校名单分析，截止至2012年4月全国有普通高校2541所(包括民办)，其中本科院校1139所，专科院校1402所。其中公办普通高校2138所，本科院校823所，专科院校1315所，本专科院校的比例是1∶1.6;但是在全国403所民办高校中，本专科的比例是1∶3.6。公办高校的本、专科办学层次之比远大于民办高校本、专科办学层次之比。至于更高层次的研究生学历教育差距更为显著。目前，仅有极少数的民办高校开展研究生层次的教育。

二、我国民办高等教育与公办高等教育发展不平衡的原因

(一)社会传统观念的偏见

由于受传统官办教育思想的影响，人们对于民办教育这种新的办学形式还处于观望的态度。首先，人们对民办教育存在偏见。公办教育第一的观念在人们的心中已经根深蒂固，认为公办高校是国家办的学校，基础设施好，师资力量雄厚;而民办高校是由私人举办，不正规，办学层次低，一般都是没有希望升入公立高校的学生才选择就读的学校。其次，政府对民办教育不负责任。目前，政府及教育行政部门对民办教育采取放羊的态度，他们认为公办教育才是正统的教育，只愿对公立学校进行支持和保护，而瞧不起民办高校，在公办高校与民办高校竞争中，站在公办高校一边，民办高校就成了没人管的孩子。

(二)我国民办教育法律制度不完善

我国民办高校的法律定位为民办非企业，这是一种模糊的法人定位。“这种模糊的法人定位，使民办高校因身份不明而难以享受与公办学校同等的法律地位，从而导致一系列待遇的不平等”。由于我国民办教育法律制度的不完善，导致民办高校与公办高校的教师待遇相差甚远，从而制约民办教育的发展。例如，我国现行的养老保险、医疗保险等涉及职工福利待遇的政策，均按事业单位和企业单位两个大类分别制定。身份不明的民办高校由于不属于事业编制，民办高校的教师在工资待遇、社会保险、职称评审、表彰奖励、档案管理、社会活动等方面都受到与公办学校不平等的待遇。

(三)政府支持力度不到位

民办教育是我国教育事业的重要组成部分，因此，应得到更多的政府支持。但在现实中，民办高校与公办高校处于不公平的竞争状态。民办高校不仅得不到国家和政府的资助，在办学环境方面也受到不平等的待遇。民办高校在申请设立、贷款、引资、用地、招生、教师待遇、学生就业等方面存在障碍。例如，我国在税收政策方面曾通过立法给民办高校一定的优惠，但在实施过程中并未真正得到落实。由于我国公办教育是由政府出资举办，并享受免税的待遇，其公益性又被大众普遍认知，即使是公办高等教育有应税项目或应税收入的情况下，税务机关对公办教育的税收管理仍然偏松。相反，民办高校的应税项目相对偏多，税务机关监管的力度也颇为严厉。在这种情况下就会加大民办教育的税务负担，使其不能与公办教育进行公平竞争，制约其健康发展。

三、对于促进我国民办高等教育平衡发展的建议

(一)加强法制建设，完善民办高等教育相关法律法规

引导社会更新观念，正视民办高等教育的作用。此外，国家和地方法律法规的健全完善程度，对我国民办教育的发展具有重大的促进作用。目前，我国相继颁布了一些与民办高等教育相关的法律法规，在一定程度上推动了民办高等教育的发展。但是，在现实中，民办高等教育法律法规还不够完善，在很大程度上存在滞后性，不能跟上实践的发展。例如，我国民办高校在法律性质上的定位是非营利性，同时为鼓励吸引社会力量办学做出了“合理回报”的规定，这就导致在现实中，民办高校营利性与非营利性难以区分，政府只能采取“一刀切”的管理模式，加剧了民办教育的不公平竞争。因此，在充分认识民办高等教育在推进高等教育大众化进程中重要作用的基础上，要加强法制建设，进一步完善法律法规，使国家民办教育的相关立法紧紧跟上民办教育发展进程，为民办高校的发展营造良好的法制环境，提供健全的法律保障。

(二)健全政府职责，加强政府对民办高等教育的扶持力度

民办高等教育的健康发展，离不开政府的支持。目前，我国政府必须转变“公办最优”的观念，加大对民办教育的扶持力度，为民办高等教育的发展创造稳定的发展环境。政府各职能部门应建立相互协调的工作机制，切实落实现有的扶持政策。为了提高政府的执行力，现阶段有必要成立专门小组来监督国家对民办高等教育在税收、经费、人事、土地等方面的优惠政策，确保民办教育与公办教育享有同等的权益。现阶段，解决民办高等教育发展失衡问题的关键就是要加大政府的资助。众所周知，我国大部分的民办高校得不到国家的资助也没有社会捐助，走的是一条以学养学的发展道路。这直接导致民办高校办学水平低、师资力量差，甚至没有科研经费进行科学研究。事实上，在国外一些国家，国家对私立教育提供财政上的资助，已经不足为奇。例如，美国每年对私立高校的拨款额就大于占到整个教育经费的15%左右，日本在《私立学校法》等一系列法令中对实施私立教育援助的做法予以具体的规定。而我国对民办高等教育的资助却远远低于对公办高等教育的资助。因此，我国政府应健全资助体系，加大对民办高等教育的扶持力度，增强民办高等教育的竞争力。

［1］彭媛媛.浅析我国民办高等教育发展过程中的法律障碍及完善对策［J］.哈尔滨学院学报，2011，(8):24.

［2］方芳.民办高等教育发展现状与地方立法思考［J］.民办教育研究，2010，(1):37—38.

［3］浙江省教育厅民办教育立法调研组.浙江省民办教育立法调研报告［J］.教育发展研究，2006，(9B):45.