基于草原生态保护视角的禁牧补贴＊

白媛媛，刘 荣，白 颖，李海军

（1.鄂尔多斯市草原站，内蒙古 东胜区 017000；2.鄂尔多斯市饲料草种监督检验站，内蒙古 东胜区 017000；3.鄂尔多斯市东胜区农牧业局，内蒙古 东胜区 017000；4.鄂尔多斯市伊金霍洛旗草原站，内蒙古 东胜区 017000）

1 鄂尔多斯草原治理与退化的情况

1.1 鄂尔多斯草原退化情况

鄂尔多斯市地域辽阔，全市总土地面积87428km2，境内有纯牧业旗4个，半农半牧业旗区5个。草地总面积为587.8万hm2，占总面积的67.6%，可利用草原面积为542.2万hm2，占总草原面积的92%。境内的草原植被包括典型草原、荒漠草原、草原化荒漠、荒漠、低地草甸和沼泽六大草地类型，植物资源丰富。

由于全球气候变暖和人为干扰等原因，鄂尔多斯草原“三化”（沙化、退化、盐渍化）严重。到上个世纪九十年末统计，退化、沙化、盐碱化面积达到508.93万hm2，占草原总面积的86.6%。在草原“三化”面积中，退化草地面积266.8万hm2、沙化草地面积184.33万hm2、盐碱化面积达57.78万hm2，分别占草原总面积的45.4%，31.4%和10.7%。草原退化是草原生态系统在演化过程中，其结构特征和能流与物质循环等功能过程的恶化，即生物群落（植物、动物、微生物群落）及其赖以生存环境的恶化。草原退化导致的直接后果是草原生产力显著下降。自50年代以来，全国草原平均单位面积产草量下降30%～50%；产草量的下降直接导致单位面积草原载畜量的减少，以致一个时期以来，鄂尔多斯草原的退化面积居内蒙古草原退化之首。随着退化草原的植被覆盖层脆弱，土壤含水量下降，地表裸露，导致风蚀沙化和水土流失，给草原带生态带来了持续的恶性循环。同时由于草原的退化，导致食物链缺失，大量野生动物濒临灭绝，生物多样性不断减少。

1.2 治理情况

截止2012年全市完成人工种草26.66万hm2，其中完成一年生牧草种植12.71万hm2、多年生牧草种植3.97万hm2（其中：紫花苜蓿种植1.97万hm2）、灌木种植9.98万hm2（其中：柠条种植8.37万hm2）、改良草场3.67万hm2、草原围栏22.67万hm2、青贮种植7.92万hm2、青贮58.3亿kg，发展季节畜牧业，以最大限度发展草原畜牧业的生产力和经济效益。

2000年，鄂尔多斯市委政府提出了“建设绿色大市、畜牧业强市”的发展思路。率先在全区推行禁牧休牧制度，大面积推广牲畜舍饲圈养，从变革生产方式上促进生态恢复 。在实施禁牧、休牧、划区轮牧和草畜平衡制度方面，以前所未有的力度和规模开展了草原生态环境保护工作。经过多年的生态治理，鄂尔多斯草原生态环境实现了由严重恶化向整体遏制、局部好转的历史性转变。全市植被覆盖率由2000年的25%提高到2010年的64%，植株高度平均由15cm提高到40cm，天然草场产草量由亩产20kg提高到70kg，天然草场上有毒有害植物比例明显下降，野生动物数量有所增加，草原植被状况正在向着良性方向发展。

2 存在问题

2.1 牧区生产基础设施落后

长期以来，对草原重利用、轻保护，草原基础设施建设不能满足畜牧业发展的需要。一些地区经济落后，地方政府和牧民财力有限，难以有足够的资金投入草原建设。牧区水利、交通、通讯、防灾减灾基础设施建设等方面落后，公共服务能力滞后，难以适应牧区社会经济发展的需要。畜牧业产业链条短，畜牧业经济效益偏低。农畜产品精深加工滞后，从种植、养殖、屠宰加工、产品系列开发、品牌效应到市场营销没有形成运转协调、优势互补、相互关联的产业链条，导致优质原料不能产出优质产品，市场需求对产业发展的拉动力不强。农牧民增收渠道较单一，受传统生产经营方式的束缚，对草原生态保护观念转变慢，需要通过思想教育、科学引导和利益驱动等措施逐步解决。

2.2 监管难度大

虽然政府出台的相应法律法规都加强了草原监管力度，而过度放牧利用草原仍是草原监理的难点。牧民普遍存在瞒报现象，通常在上级来检查时会将自家的牲畜赶到离家很远的地方，以躲避超载过牧的惩罚。目前，草原监理机构不健全、管理体系不统一、监理机构力量薄弱、执法难度大。在依法管理过程中，受诸多因素影响，各级草原监理队伍存在执法人员少、执法手段落后、资金短缺等困难，使一些地区破坏草原的违法行为得不到及时制止，草原执法跟不上保护与建设的需要。

3 草原生态保护的新视角——禁牧补贴

3.1 禁牧补贴的必要性

目前引起草原退化的主要原因是：一是多年来畜牧业生产长期处于低效益的“头数畜牧业”状态，牲畜数量一直大大超出了天然草地的承载能力，使大部分放牧场和割草场发生了不同程度的退化。第二，长期以来过冬牲畜数量与天然草地饲草生产的季节特点不协调，部分打草场连年刈割得不到轮休而退化严重，加上饲草加工、调制及贮藏方面技术水平低、工艺落后等方面的问题，使冷季的饲草贮备非常有限，过冬畜处于长期处于营养缺乏状态，过冬畜在秋、冬、春季节对草地的连续啃食与践踏作用是退化和沙化过程的主要驱动力之一。第三，草地资源的不合理利用。主要包括：1）居民点和饮水点的不合理配置；2）割草制度和割草场的比例不合理；3）草地的大规模滥垦和滥挖活动。

实施草原生态保护补助奖励机制是促进草原保护和草原可持续发展、遏制草原继续退化的有效途径。要使草原可持续发展，就应将生态效益放在首位，要兼顾牧民的经济利益，通过实行禁牧补贴，给草原一个休养生息的机会。同时还要加强饲草料基地和水利设施建设，合理配置水、土、草资源，对种畜繁育、动物防疫、饲草料加工、贮藏等生产性建设也要逐步加强，以保证草原的合理利用和提供充足的饲草料及舍饲饲养条件。通过畜牧业生产经营方式的转变，达到草原生态效益和牧民利益双赢的目的。

3.2 禁牧补贴的措施内容

3.2.1 直接补贴

对于草场严重退化、生态环境恶劣、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，每年中央财政按74.7元∕hm2给予补助，鄂尔多斯市旗两级配套禁牧补贴24.9元∕hm2。各旗区结合本地草原水土状况、植被情况以及家畜承载现状，对草原生态进行总体评价。在此基础上科学划定禁牧区和非禁牧区，明确区域界线和面积，以此客观因素来确定在九个旗区实行补奖禁牧补贴。2011年鄂尔多斯市禁牧面积为362.86万hm2，其中准格尔旗禁牧补贴面积为47.47万hm2，涉及全旗9个苏木乡镇、四个街道办事处160个村，东胜区全部实行禁牧，且退牧还草项目都在禁牧区内实施，故草原补偿实施以退牧还草项目区域为主，三个镇禁牧区草原面积13.5万hm2。鄂托克旗禁牧83.42万hm2，共涉及6个苏木镇、65个嘎查村。伊金霍洛旗实施禁牧面积43.35万hm2，涉及7个镇，132个嘎查村补助和奖励，共涉及人口115289人。达拉特旗禁牧面积为39.86万hm2，禁牧补贴涉及全旗8个苏木镇的73个村嘎查，32049户。鄂托克前旗禁牧面积38.49万hm2，总共涉及4镇、69个嘎查村，8920农牧户。乌审旗禁牧区面积41.83万hm2，涉及6个苏木镇57个嘎查村，16527户农牧户64167人。杭锦旗禁牧面积达到60.27万hm2，可享受禁牧补助的禁牧天然草原有52.83万hm2，共计6个苏木镇、1个管委会的23个牧业嘎查涉及农牧户4179个，康巴什新区补贴禁牧草牧场总规模为2.1万hm2，在哈巴格希街道办事处4个行政村实施，共计1591户3204人。

3.2.2 减畜数量与品种

禁牧区减畜的畜种以绵羊、山羊、肉牛为主，减畜后剩余的牲畜实行舍饲圈养。通过调整畜群结构来提高舍饲牲畜的生产力和畜牧业产值。准格尔旗2011年舍饲圈养牲畜总数90.5万头只，其中山羊55万只，绵羊35万只，肉牛0.5万头，准格尔旗饲草不存在短缺，不需要减畜；东胜区禁牧区的绵羊、肉牛、山羊全部转为舍饲圈养，三个镇禁牧舍饲圈养的畜种主要为绵羊、山羊和牛，数量为75085只（包括少量马驴骡等），牲畜结构合理，数目逐年减少。2011年鄂托克旗禁牧区在2010年牧业年度存栏基础上按照4∶3∶3的比例分3年完成减畜70%，剩余30%牲畜实现在当地舍饲圈养。硬梁地区禁牧区以阿尔巴斯白绒山羊养殖为主，巴拉尔地区禁牧区以肉用牛养殖为主。2010年伊金霍洛旗牧业年度牲畜头数580972头只，以2010年牧业年度牲畜头数为基数，减畜总量按需70%计算，需减畜406680头只，按4∶3∶3计算，2011年减畜40%，即减畜162672头只，达拉特旗2011年舍饲圈养牲畜总数45.1万头只，其中山羊25万只，绵羊18万只，肉牛2.1万头。按70%为减畜总量则为69.1万头只，按4∶3∶3的比例分3年完成减畜，调整畜种、畜群结构，发展肉羊产业，2011年肉羊养殖规模达到100万只；鄂托克前旗禁牧区减畜总量为25.12万羊单位，其中2011年当年减畜量10.05万羊单位。剩余需舍饲圈养的牲畜数量13.87万羊单位，全部实行舍饲圈养，绒山羊全部按照绒山羊增绒技术，肉羊按照三元杂交模式舍饲圈养；乌审旗在生态移民区、水源区实施全年禁牧，形成“无畜区、无人区”。2011年在全旗禁牧区减畜总量25.8万羊单位，建设以肉羊、肉牛、生猪饲养量不低于5000只、1000只、3150头和配套建设标准化设施设备的标准，推进标准化养殖园区建设，提高养殖效益。大力发展细毛羊、生猪、肉牛三大主导产业，利用以鄂尔多斯细毛羊种羊场为核心的细毛羊良繁体系和以苏力德苏木肉牛繁育中心的肉牛良繁技术设备及先进的生猪曾祖代配套良种繁育体系资源；杭锦旗禁牧区牲畜头数由2010年的95万个羊单位减至2011年的28.5万个羊单位，全部实行舍饲圈养，并且生态移民区要严格禁止草原流转行为，杜绝外来人员或已搬迁的牧户再次返回移民区从事农牧业生产活动，通过自然恢复为主的形式使草原得到修养生息和生态改善。康巴什新区2010年牧业年度存栏牲畜为11334只，减畜总量为70%，按照4∶3∶3的比例分3年完成减畜（包括因繁殖新增牲畜的数量）。到2012年新区禁牧区减率量达到90%以上。

3.2.3 生产基础建设

通过增加饲草料供给，大力发展人工草地建设，实现为养而种。积极推行种植优良牧草、青贮饲料“二元立草”结构。准格尔旗种植紫花苜蓿、青贮玉米1万hm2，鄂托克旗大力发展草原畜牧业示范户，达到畜牧业基础设施基本完善。对于农牧民购买畜牧业机械的，在中央财政资金补贴30%的基础上，自治区财政资金累加补贴20%，使总体补贴比例达到50%。通过禁牧减畜资金补贴，伊金霍洛旗动员农牧民积极发展特色养殖业和家庭牧场规模化养殖，力争建设家庭牧场14个，养殖规模达到1000个羊单位／户，农牧业庄园户25个，养殖规模350～500只，保灌溉饲草料基地10～13.33 hm2，规模化养殖园区14个，入园牧户达到280户，饲养牲畜总规模达到22400只，农牧民人均纯收入达到12000元。2001年乌审旗人工种植多年生优质牧草保有面积达到2.07万hm2（31万亩），新增种植多年生优良牧草面积0.67万hm2，2011年种植一年生优良牧草面积达到1.6万hm2，种植饲用灌木面积达到2.67万hm2。

3.2.4 项目管理

针对监管力量薄弱的实际，加强草原监督管理体系建设，重点要加强苏木、嘎查草原监理机构建设，由旗、镇成立管护队进行巡查、督查检查，各嘎查村管护员负责实地禁牧管护，发现问题及时整改，对无法整改的问题及时向旗、镇管护队反应，及时协调处理，确保禁牧项目区能禁的住。在补贴过程中难免有些人为了得到补偿而存在瞒报行为，为了杜绝这一状况的发生，由禁牧大队对禁牧项目区进行严格的监管。各级草原技术部门设立了固定监测点，定期开展草原监测工作，为及时掌握草原利用强度及恢复现状提供基础依据。

4 小结

2011年草原生态保护补奖机制实施后，落实禁牧补贴，使天然草原植被得到恢复，2011年植被高度 为33.16cm、盖度44.08%、干草产量568.46 kg／hm2，2012年植被高度35.3cm、盖度61.82%，干草产量1345.3kg／hm2；草群密度加大，草群结构得到明显改善，草地生态系统实现良性循环，干旱、沙尘暴等自然灾害性气候相对减少，降水、积温向着有益于植物生长和人类居住的方向发展。

通过实施草原生态保护补助奖励机制，有利于促进畜牧业生产经营方式的转变和牧区产业结构的调整，彻底改变传统粗放的自由放牧方式。以禁牧补贴的手段保障农牧民经济“不因禁而减”，加强牧民种植牧草保护草原的意识，加大了牧草的种植力度，并且在保护草原的同时增加了经济收入。三年来的经济收入：2010年牧民人均纯收入＋地方政府补贴＝8756元，2011年牧民人均纯收入＋地方政府补贴＋国家政策补贴＝10047元，2012年牧民人均纯收入＋地方政府补贴＋国家政策补贴＝11353元。

禁牧补贴是用政府财政手段调节草原生态利益相关者之间的生态与经济利益，本质上是落实草原生态保护责任，理清相关各方利益关系，通过经济激励手段保护草原生态环境，使草原生态可持续利用。实施补贴中兼顾农牧民的利益，激发农牧民保护草原的积极性，以财政支持手段，发挥财政支持的作用加快建设现代草业发展步伐，促进草原生态加快恢复和牧民持续增收，努力实现草业经济新跨越，共建生态文明的社会。