论我国海上污染事故应急机制改革

2013-11-29大连海事大学轮机工程学院纪玉龙李铁骏孙玉清

世界海运 2013年5期

大连海事大学轮机工程学院纪玉龙李铁骏孙玉清

辽宁海事局危防处韩俊松管永义

一、引言

2010年7月16日，大连新港原油管线发生爆炸事故（以下简称“7·16”事故）导致大量石油泄漏入海，造成了极为严重的海洋及海岸带污染。“7·16”事故是我国有史以来规模最大的海上溢油污染事故。事故发生后，大连市政府积极采取应对措施，行动中明确辽宁海事局为清污行动的指挥中心，在交通运输部的领导和统一指挥下，大连及渤海其他地区的交通海事、打捞救助系统专业力量相继赶赴大连参与清污行动。交通运输部北海飞行队主要负责海上溢油航空监测并多次搭载红外探测设备对溢油区域进行测绘，为决策部门准确高效地指挥清污行动提供了宝贵的参考数据。[1]此次海上清污行动组织指挥体系的高效运行与海事部门的总体协调、指挥密不可分。

虽然在辽宁省政府、交通运输部、环保部和国家海洋局等部委的大力支持下，大连市政府成功组织了这次海上清污行动，迅速高效地清除了海面和海岸污染，但是仍然暴露出我国海上污染事故应急机制的不足，存在涉海部门众多、力量分散、前期指挥部门不明确、协调困难等诸多问题，而协调困难尤为突出。本文针对上述问题，参考美国的做法，结合我国现状进行讨论，以期为我国海上污染事故应急工作建言献策。

二、中美海上污染应急体系比较

美国的应急体系中建立了由联邦环保总署、交通部、内政部、行政总署、司法部、卫生部等多个政府部门组成的国家溢油应急反应中心。国家溢油应急反应中心主要负责规划美国全国海上溢油防治工作并负责指挥、协调各州政府与地方溢油应急反应中心的互相配合和支援。其工作任务侧重于规划和安排全国海上污染应急反应策略方面。美国国家溢油应急反应中心设在美国海岸警卫队总部，是国家反应组的通讯联络中心，接到报告后立即通知预先指定的现场协调员，并分别通报给国家反应组的成员部门。[2]

在这个溢油应急反应体系中，美国海岸警卫队具有至高的协调、组织和决定权。《1990年油污法》明确规定，在海上污染应急反应体系中必须设立一个常设机构，即溢油防治和反应办公室，其成员主要来自联邦环保署、交通部等相关政府部门，各部门的行动完全按照相关法律授权和国家海上污染应急计划行使职责。与此同时，由联邦政府委任一名海岸警卫队官员作为现场的最后决策者，这位官员有权指挥污染海域所有船舶乃至参与清污行动的海军船舶，并可以协调各相关政府部门。地区应急反应系统的三人指挥小组由海岸警卫队、州政府官员和船东代表组成，海岸警卫队官员拥有最后表决权。在这样的溢油应急指挥机制下，充分确保了联合应急清污行动的迅速高效、步调一致和政令畅通。

在我国的海上污染应急体系中，海区级溢油应急计划合作协调机制形同虚设。根据我国《中国海上船舶溢油应急计划》，沿海各省都建立了相应的溢油应急计划，但是海区级溢油应急计划却一直未能落实，这就导致了在发生海区级溢油事故时，各省之间存在着协调困难、协作能力不强、整体合力发挥效果差等问题，以致无法迅速有效应对重大海上溢油事故。目前我国五个涉海污染管理部门各司其职，分别管理相应的污染应急计划，每个部门都建立了一套各自的应急预案，这就导致应急预案不统一，相互沟通协调不够，出现无主污染源事故时存在推诿责任的现象，使得事故处置效率低下，难以形成统一高效的组织指挥体系。[3]

在国家层面，我国存在海上船舶污染应急指挥中心和海上石油平台溢油应急指挥中心两个机构，这两个机构的协调机制、合作机制并未建立起来，两方面的海上污染应急力量分散、指挥不统一，不能很好地应对大型海上污染事故。

在美国的应急体系中，只有一个现场协调员充当着现场指挥和决策者，可以大大提高应急资源的统一指挥和协调各部门的工作，[4]因此提高了处理海上污染应急事故的效率。建立我国海上污染事故应急体系，必不可少需要一个牵头部门，即在发生重大海上污染事故时充当指挥者和决策者的部门。在大连新港“7·16”原油管线爆炸事故的溢油应急处理工作中，辽宁海事局被任命为清污行动指挥中心，发挥了极其重要的作用，起到很好的效果。同时考虑美国的海岸警卫队与中国海事部门在角色上的共同之处，自然就会提出一个想法：我国海上污染应急指挥工作是否可以由我国海事部门担任？

三、交通运输部担任应急指挥部门的优势

（1）从国家政策上看，中央机构编制委员会办公室2010年第203号文件《关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知》中明确指出，在发生重大海上溢油应急处置工作时，建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，由交通运输部牵头，具体工作由中国海上搜救中心承担。国函2012第167号文件《国务院关于同意建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度的批复》已经批复同意建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，并且赋予交通运输部以下职责：“交通运输部负责牵头组织编制国家重大海上溢油应急处置预案并组织实施；会同有关部门编制国家重大海上溢油应急能力建设规划，提出国家重大海上溢油应急能力建设的意见；组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置工作；依托现有的资源，会同有关部门建立健全国家海上溢油信息共享平台；负责防止船舶污染、船舶海上溢油应急和索赔工作。”因此，由交通运输部来担任海上污染事故应急指挥者和决策者完全符合国家政策。

（2）从溢油应急计划的完善性方面考虑，2000年4月1日，由交通运输部和环保部联合颁布实施了《中国海上船舶溢油应急计划》，这是我国船舶溢油应急体系建设工作的纲领性文件，在它的指导下，我国交通运输部直属海事局及沿海省市已基本完成各自应急预案编制工作。同时，交通运输部海事局为了更好地整合国内资源、加强各区域间的协作，主持编制完成并实施了《渤海海域船舶污染应急联动协作机制》、《珠江口区域海上溢油应急计划》等协作行动计划。可见，我国针对于海上船舶溢油事故的应急体系已经基本成型，这为我国船舶溢油应急工作的开展提供了制度上的保障。显然，交通运输部具备相对完善的海上污染应急计划。

（3）设备基础方面，交通运输部海上应急力量近年来发展迅速，在海上巡逻船、海巡艇、海事飞机、海事应急指挥车、救助船舶、救助飞机、打捞船舶等设备不断完善的同时，大力投资建设国家溢油应急技术中心和国家溢油设备库，如秦皇岛海上溢油应急反应中心、中国海事局烟台溢油技术中心等；分别在大连、宁波和珠江口建设了3个大型国家溢油应急设备库，可应对1 000 t船舶溢油；分别在上海、秦皇岛、烟台、泉州、青岛、湛江建设了6个中型设备库，可应对500 t船舶溢油；分别在连云港、厦门、海口和钦州等地建设了7个小型设备库，可应对200 t船舶溢油，同时各设备库将配置溢油回收专业船舶。此外，交通运输部各直属海事局均已基本建成先进的海事视频监控系统（CCTV）、船舶交通管理系统（VTS）、岸基船舶自动识别系统（AIS）等船舶动态管理系统。我国的AIS岸基网络系统覆盖了我国四大水系的内河高等级航道和99.97%的我国沿海水域，全部264座基站与AIS国家数据中心实现互联互通。AIS岸基网络系统具有交通组织、船舶监控、海事调查、海上搜救、助航服务、海洋资源规划等方面功能，在保障水上交通、降低水域环境污染、强化航运反恐和港口保安等方面发挥着重要的作用。[5]可见，交通运输部拥有良好的设备基础。

（4）人员基础方面，每年海事部门都会组织防污演习，并培训相关应急专业人员，在演习中积累了大量的经验，并且处理了较多海上溢油事故，为这些防污应急人员提供了宝贵的实践经验。近年来，海事局举办了大量的船舶污染应急高级指挥人员培训班、如上海举办的船舶污染应急高级现场指挥人员培训班，烟台溢油应急技术中心举办的中高级船舶污染应急培训班和海事系统船舶污染应急高级现场指挥培训班等。在培训海事局内部人才的同时，还承担了企业界船舶污染应急高级指挥人员的培训。在海事部门内部拥有一批经验丰富、技术水平高端的指挥人员和技术人员。因此，在人员基础方面，交通运输部拥有可谓得天独厚的优势。

（5）在处理事故及经验上，近些年我国发生的重大海上和长江流域的污染事故基本上都是由海事部门指挥处理的。大连“7·16”事故就是由政府委托给辽宁海事局进行清污指挥的，在辽宁海事局的协调调度下，减少了石油对海洋的污染和人民财产的损失，在化学品事故处理方面亦积累了丰富经验，如2010年11月2日，交通运输部海事局组织了中国有史以来规模最大、专业性最强的一次专项散装化学品泄漏综合模拟应急处置演习——2010年宁波港散装化学品泄漏应急演习。可见，交通运输部拥有丰富的溢油事故处理以及化学品泄漏事故处理的宝贵经验。