科技经费之痛

思霏

有人曾称全国科研经费大概只有40%真正用于科技研发，其余的60%都用于开会、出差等。此言一出，立刻引起人们对科研经费去向的追踪和各种花销的质疑。科研经费真的如此被“挥霍”了？那么埋藏在经费下面的深层问题到底又是什么？

问题种种

2013年10月22日财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上，报告了国家财政科技资金分配与使用情况。楼继伟在谈到财政科技资金管理使用中存在的问题时，强调最重要的是要分析潜伏在表面化问题下面的深层体制问题。首先是科技宏观管理缺乏有效的统筹协调；二是政府与市场的关系没有完全理顺；三是科研项目管理亟需改进；四是科技评价导向不尽合理；五是创新政策体系不够完善。

如此看来中央已经对科研经费的乱象做出了深入剖析。从中也可以看出解决科研经费当中存在的体制问题，也是配合中央推动中国经济转型的一项工作。有人也谈到，若想继续维持增长必须解决两个问题，一是进行金融改革，让资本发挥更大的效率；另一个就是推进科研体制改革，激发人才的创造力。前者正在突破，而对于科研创新则需要一个更为广泛的基础性变革。

虽然在这次会议上提出了要破除影响科技创新能力提高的体制障碍，构建起适应创新驱动发展要求的资金保障管理机制和政策环境。但是也有业内人士告诉记者，如果不改变对科研人员的职称评价体系和对机构的评价体系，那么这种局面还是难以扭转。

因为科研体制是计划经济遗产的一个主要部分。在中国，教育与科研等由专业知识分子组成的行业，一般存在明显的行政化导向。这既不利于研究的效率与创新能力提升，也不利于从业的专业知识分子潜心研究。

其次，科研机构的经费管理也是延续计划经济时代的“行政色彩”，作为事业单位，仿照行政级别给予研究人员设定相应的财政工资水平，科研经费则要求用于科研本身而不能用于人。由于工资水平相对中国经济增长过低，而且科研人员没有那么多寻租的机会，因此，科研人员大都希望通过申请项目，在科研经费中分一杯羹。

乱象丛生

据记者了解，对于科研经费的支出确实五花八门，有限的科研经费并没有全部用在刀刃上。基本来看分为以下几种类型：

花钱买关系型：现在课题的申请难度越来越大，竞争也愈来愈激烈。某高校教师告诉记者说：“争取项目有很多‘潜规则，要看关系。有关系的，项目设计得不好，也能上；没有关系的，课题再好，也不容易上。项目需要跑，我的一个同事跑项目时，到一部门看他们的办公条件很差，马上掏钱帮人家购置了新的办公桌椅，课题就到手了。”当然，这笔钱一定不会自掏腰包，等项目申请下来，自然要从经费中找回来。

花钱买饭局型：其实好多课题鉴定会、论证会是虚假的，实际上是请客吃饭。项目实施中，上级部门也会派专家进行中期审核，了解项目资金的使用情况、课题进度等。要是审核不过关，下一批的资金就不再拨付，所以研究所一般要请前来考评的专家吃喝玩乐，再送点纪念品，有的干脆送钱作为“辛苦费”。

金蝉脱壳型：还有一种情况，就不像简单的花钱找关系和请人吃饭那样简单了。例如某公司与课题组负责人约定，共同运作某一国家重大课题项目。而这家公司正是由课题组负责人委托他人或自己亲属成立的独资公司。比如在此次科研项目中，中央财政拨付经费300万元。在300万元中，支付那家合作单位的费用达250万元，占全部经费的90%以上，其他50万元在本单位账内支出，这样，就用250万元“外包”给了协作单位，完成款项转移过程。

逐层“扒皮”型：有人告诉记者，其实争取到了科研经费后，并不能全额到自己手里，还要被所里、实验室逐级“扒皮”，扣除管理费、仪器设备耗损费等，一个20万元的课题，“扒”到科研人员手里也就剩下十多万元。

缘于体制

面对种种扑面而来的谴责，某高校老师和记者谈到科研经费的“困境”，希望人们能客观的分析问题。在中国，高校教师申请科研项目的主要理由是职称晋升的需要。没有主持过纵向项目（即上级主管部门或机构批准立项的各类计划规划、基金项目），就不具备晋升高级职称的先决条件，这几乎是高校的普遍规定。于是，教师们不得不把自己的身段放下，千方百计找关系、跑课题，各高校也大力协助教师们进行“运作”。于是，你会看到掌握科研项目的部门人员、掌握科研项目评审的专家成为“跑项目”的对象。

衡量一所高校的水平，科研经费是其中最为重要的指标之一，大学校长是上面任命的，对上不对下，他们要考虑的是能不能出科研经费的“政绩”。于是，争夺科研项目的“腐败”就产生了。

另外人们会看到很多项目以“虚报”费用的方式来支付，那是因为从立项到资金到账基本上是大半年的时间过去了，接着就会要求项目经费在年底必须执行完85%以上，否则收回。那不去找发票“虚报”怎么办？

国外借鉴

其实，政府科研机构既是实现科技创新的重要力量，更是完成公益项目研究的不可替代的研究主体。或许国外的科研机构设立方式及经费管理政策对中国科研机构体制改革具有借鉴意义。

世界各国科研拨款制度同国家的科技体制、经济体制乃至政治体制密切相关，没有统一的、最优的模式。但从总体看，多数国家政府科研经费实行预算拨款制度。在制定科研预算之前，首先制定国家的科技发展战略和政策，由主管部门指导所属各司局、科研院所按国家大政方针和部门的年度政策制定相应的科研项目和预算。一旦预算得到批准，就要严格执行。

例如，美国的国立科研机构每年要提交预算，由主管部门，如国防部、能源部、卫生与人类服务部、国立航空航天局、国家科学基金会、农业部、商务部等部门分别综合汇总，编制部门预算报到总统预算办公室，经总统同意后，交国会审议和批准后方能执行。

美国政府的科研经费可分为事业费和项目费两大类。事业费主要用于人员工资，大型仪器和公共服务设备的购置和运行，基础设施建设等机构运行经费和少量的间接成本（主要是管理费）。项目经费主要用于支付科研项目的直接成本（流动人员的工资和小型专用仪器设备购置等）。前者主要是预算拨款，后者则是通过竞争获得。

科研项目公开招标，中标后，项目负责人应向主管部门提交实施步骤和各项预算的详细计划，经主管部门审查批准后，签署具有法律效应的执行合同。并且项目经费由项目主管部门直接汇到承担项目的课题组，由负责人单位的财务统一管理，凭负责人签字支出。项目负责人单位不得从项目费中提取任何费用。但项目费的利息收入可有负责人单位支配。

因此从美国政府所属科研机构的科研经费管理上，可以看到一些鲜明的特点。一是“项目合同制”经费管理纳入政府科研机构统筹。政府科研机构直接服务于政府。他的研究工作也主要是政府的委托课题。因此，在科研经费的使用方面，以项目合同为依据的经费管理是被调查政府研究机构中较为普遍的经费管理模式。二是严格禁止人员经费在经费预算中重复列支。三是优化经费支出监管。美国一直认为，科研经费使用是一个经手部门较多、历时较长的资金使用过程，因此必须建立和健全经费管理监督机制。根据各有关方面的职责，明确监督职能。政府宏观监督，主管部门日常监督、研究机构内部控制、审计部门时候监督，各司其职、各尽其责。实现研究经费使用的全过程监督，提高科研经费使用的效率，保障经费使用的公正性。