走进国库

史可

国库——似乎永远和外界隔着一层神秘的面纱。官员们不愿多谈国库、学者们讳言国库，老百姓更是不了解，“剥开”国库并不是一件容易的事。

此次河北国库集中支付电子化试点，可以说是对进行多年的国库改革的一次延续和深化，也让国库改革再次成为关注焦点。

国库不仅仅是指国家金库，现代国库制度的核心功能集中于两个相互关联但又界限分明的领域：预算执行控制和政府现金管理。

在我国，这些功能由以前的央行单家行使，变为由财政部国库司和中国人民银行国库局共同执行的“双重国库”模式，即财政部负责下达国库支付指令，央行具体执行资金的划拨。

要更深入地了解国库，还得从2001年开始的国库体制改革说起。

唯有改革

也许很多行政单位人员还记得在本世纪伊始，所在单位陆续为自己办理了工资卡，并被告知以后“行政单位的工资发放改由财政统一支付”，但或许很少有人意识到这是中国财政预算管理改革之万里征程的第一步。

传统国库体制的显著特征在于其高度分散化：政府银行账户、现金余额、财政收付款交易、会计记录和财政监督的功能都分散于数目庞大的支出机构和商业银行，没有任何一个核心部门对这些功能实施了集成式管理。

这种分散支付模式的弊端非常明显：一旦财政资金拨出，即由支出部门控制，极易产生预算执行中的资金沉淀、预算约束软化、资金浪费、支出失控、私设账户、截留资金以及各种腐败现象。

正是在这样的背景下，2000年应国库改革的需要，财政部国库司顺势成立，承担着预算执行的全过程、国债管理、政府采购的监督管理三大职能。

2001年3月，财政部与央行联合颁布实施《财政国库管理制度改革试点方案》，中国的财政国库管理制度改革大幕由此拉开。

以“通过开设于央行的国库单一账户进行集中收付”为目标模式的国库集中收付制度自此引入。具体讲国库管理制度改革就是实现一个目标、一个基础、两项改革的过程：一个目标即建立现代国库管理制度；一个基础即改革传统账户体系，建立国库单一账户体系；两项改革即支出支付方式改革和收入收缴方式改革。

国库收付的集中化管理大大充实了国库资金，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制，规范了资金拨付渠道，强化了预算执行力度，提高了财政资金的使用效率。国家可以随时拿出钱来直接拨付到劳务提供者或者是商品提供者手中，省去了中间环节，避免了以前存在的层层克扣、随意挪用国库资金等问题。

改革十年

2001年9月财政部率先在水利部、科技部、财政部等6个中央部门及所属136个基层预算单位进行了首批试点改革。随后，从2001年11月起，地方上部分省市陆续展开试点。

作为一场对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，国库集中收付制度的改革被经济合作发展组织（OECD）冠以“财政革命”的定位。从实际推行改革的情况看，“革命”的说法也许不为过。

改革方案的实施，不仅涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库支付执行机构等必需的配套设施，而且涉及到改变传统观念，摆脱旧的管理方式的束缚。

由于失去财政资金的自由裁量权，预算单位“花钱不见钱”，因此国库集中收付改革必然遇到了一些地方部门利益群体或明或暗的抵制。一段时间内，仍有部分预算单位的“一把手”领导依然关注纳入财政专户的资金利息归属问题，还有一部分单位仍然把改革资金当成“过路资金”，对非税收入的财政属性及所有权、使用权、管理权认识不清。

另外，由于分散支付模式实行时间过长，各部门单位无论是领导还是财务工作人员，对国库集中支付制度改革规定的操作方式不适应，无论是网络建设，还是软件开发，系统维护，技术人员培训……越向基层，就将面临越大的困难和挑战。可以说改革的过程需要冲破种种障碍阻隔才能拨云见日。

2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》时曾要求2001年至2005年期间改革实现全国覆盖。然而截止到2004年底，仅有140个中央部门、30个省（区、市）的省级预算单位，150多个地（市）和部分县级实施了国库集中支付改革。有的省本级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位，还有一部分地市和大部分县没有实施改革。甚至在西藏、大连、天津、上海、浙江等省区市改革一度未能破土。

2005年，中央和地方开始全面推行财政国库管理制度改革。到了“十一五”末期，国库集中支付制度改革取得重大进展，其实施范围涵盖中央所有部门及所属12500多个基层预算单位、地方36个省（区、市）的省级预算单位、327个地市和2500多个县级总共超过35万个地方预算单位。

到了2010年，国库集中收付制度在我国财政财务管理中的核心基础性地位已经确立。

改革未竟

国库集中支付制度改革无疑是一场牵一发而动全身的庞大系统工程。

首先，从管理职能上讲，财政国库与央行国库对财政资金的管理职能发生一定的变化。在实行国库集中收付之前，央行有权拒绝支付不合规的财政资金拨款。但为适应国库集中收付先支付后清算的改革，2002年开始，央行对拨款的监督变成只对凭证票面内容的审查核对，国库对款项的内容没有拒付权利。

财政部国库司负责国库管理的政策制度，负责财政资金的收入和支出运行管理，即财政资金收入、收缴、支付的整个管理工作。人民银行的国库机构具体经办库款的缴纳和支拨等业务，按照财政部门的支付指令办理资金拨付，实际上是一种代理行为。虽然真金白银在人民银行国库中存放，但各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位包括人民银行都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。

其次，作为中国政府预算改革的“三驾马车”之一的国库集中支付改革的推进，也推动了“部门预算改革”和“政府采购改革”的深化和规范。

改革未有竟时，要创新我国公共财政管理体制，建立符合社会主义市场经济体制发展要求、以国库集中收付制度为主要特征的现代财政国库管理制度，未来还有很长的路要走。

在今年4月22日召开的全国财政国库工作会议上，财政部明确提出着力建设完善具有“四项功能”、“五大体系”的现代国库管理制度，即按照强化监控功能、理财功能、反映功能和政策实施功能的要求，建设完善预算执行管理体系、政府财政财务信息分析报告体系、政府采购管理体系、国债管理体系和国库现金管理体系。