河北 国库电子化冲关

黄前柏

历史总是会面临很多重要关口，跨过去，可能就会迎来又一个春天。

从2011年开始，一项重要的财政改革在燕赵大地展开，悄无声息，但却张弛有力。

2011年以来，在财政部精心指导下，河北省财政厅国库集中支付电子化管理试点工作开始实施。这不仅是技术上的革命，也是一场管理革命。

这次河北财政国库集中支付电子化管理试点，更是一次“冲关”。

它冲破的是国库原有的以纸质单据为主、电子数据为辅的半手工运行方式。

它冲破的是财政信息化的滞后，从而以支付系统为核心向外拓展，将来整个财政管理的电子化最终都要基于国库电子化这个基础，建立以国库集中收付系统为主体，以预算指标系统为龙头，以数据驱动和支持的财政管理新模式。

正如今年9月底财政部副部长刘昆在河北调研时指出：河北省是全国国库集中支付电子化管理的一个缩影、榜样和排头兵，可以真正地感受到河北在这个改革中花了很大力气。

先行先试

首先来简单看一组数据，河北省财政厅国库局1至8月电子支付资金610多亿元，电子凭证75万张，减少使用纸质单据14.1万张，减少人工签字65.6万个……

而这之前，却是另一番景象。比如财政直接支付资金这一块，平均每个工作日开具直接支付凭证100多笔，特殊时期能达到1500笔，盖章3000多个，工作量非常大。另外，人行国库大量清算业务需要手工处理；财政、代理银行需要频繁跑单送单；预算单位排队等候现象日趋严重，无论是在财政还是在银行，排队办支付是令预算单位头痛的沉重负担。

面对国库集中支付改革遇到的新问题，勇于改革的河北财政人，为减轻集中支付相关方的工作量，发扬敢于探索的传统，再次以强烈的责任感，牢固的宗旨意识，挑起改革的重担。与此同时，人民银行、代理银行、预算单位也都期待或尝试支付手段的改革。

河北财政厅厅党组办公会特别为此召开专题会议，支持河北国库支付电子化的大力探索。

时间到了2011年，财政部国库司准备推行国库集中支付电子化试点，而早在2007年，财政部就已经开始推行国库支出无纸化。这一次对于河北省财政厅来说，无疑是一次很好的契机。

对于这次试点，财政部国库司司长翟钢评价认为这是全国国库系统的“新事、大事、难事”。“新事”是指支付电子化既是一次技术创新，又是一次管理创新；“大事”是指支付电子化将对财政管理与改革带来深远影响；“难事”是指各个地方类似信息孤岛一样的问题难以协调，传统的管理理念也需要突破。

2012年初，河北省财政厅被财政部定为国库集中支付电子化第一批试点省。

据了解，河北省财政厅把这场改革确定为“头号工程”，厅长邢国辉挂帅，副厅长赵文海指挥，国库支付局与信息中心勇于担当，其他业务处室密切合作。

河北省财政厅厅长邢国辉认为，试点的顺利推进，得益于“天时、地利、人和”。

“天时”，财政部高度重视这项工作。首先国库集中支付制度改革已经探索10余年，对于改革中遇到的瓶颈问题，财政部国库司已经下定决心并开始探索解决的途径。其次，国库司与有关部门通力合作，全面打造支付电子化系统工程，最终形成了一套较完备的实施理论、一系列技术和业务标准、一个电子凭证安全支撑控件，为河北试点提供理论支撑和技术支撑。同时，财政部国库司、中国人民银行国库局、公安部有关机构等部门单位大力支持，多次赴河北省现场办公，一对一帮助解决电子化管理试点遇到的问题，为河北省试点工作指明方向，创造条件。

“地利”，河北财政人改革意识强。厅长办公会议专题研究，明确要求扎实稳妥地推进省级财政国库集中支付电子化管理。支持协调解决重点、难点问题。同时，河北省财政改革稳步推进，得益于河北财政国库队伍勇于攻坚、敢于挑战，得益于河北财政拥有一个优秀的软件开发团队，河北自主开发的运行系统得到了财政部肯定和推广，使得河北试点工作得以顺利进行。

“人和”，河北省有关方面齐心协力，财政厅内各有关单位密切合作。2012年7月至9月，财政厅信息中心组织30多人集体会战，开展技术攻关，为加快工作进度起到关键作用。人民银行的积极努力、代理银行和预算单位的积极配合，为顺利开展电子化管理试点提供了基础性条件。

新型信任体系

在这场被河北财政人视为“小白鼠”的改革中，每走一步，都可能是试错，都可能成为炮灰。

在采访过程中，一个细节让记者印象很深刻。在准备试点之初，一些部门不是很积极，比如某位处长就曾说到，“以后不签字了，我都不知道处长该如何发挥作用了。”

由此可想，试点过程中，会遇到多少意想不到的难题。而河北财政厅敢为人先的勇气和底气，很重要的原因来源于相关技术的突破和支持。

8月27日，在河北省财政厅国库支付局支付大厅，记者目睹了支付电子化所带来的变化。

比如直接支付业务。在接到预算单位的用款申请信息后，先是由“审核岗”对预算单位上报的用款申请进行审核，由“复核岗”复核，由系统自动生成直接支付凭证，最后由“支付岗”电子签章后发送给代理银行。支付环节见不到一张纸质凭证，取而代之的是电子凭证。

依托“电子化”这一强大工具，带来了诸多改变。将原来分散在各单位、各环节的支付操作业务固化在一个封闭的链条上；将原来各单位“多联”纸质凭证变成一个各环节通用的支付信息——“一联”电子凭证；将原来各自独立审核变成链条式审核；将原来各部门独立权限变成相互制约的用户权限；将原来的人工定期对账变成系统即时自动对账。

拿一笔直接支付举例。一笔支付业务，预算单位提出申请、财政国库审核下达支付指令、代理银行办理资金垫付、人民银行划款清算，业务过程的每一个环节都由专门的工作人员、按照系统规则进行业务操作，各方都没有权限对数据和科目进行修改，只能审核或退回。而在这个“链条”中，系统就像一架高速照相机，捕捉每一个岗位上的每一项具体操作，以“快照”的方式记录下对电子凭证的所有操作过程，并在下一个工作人员操作时自动对上一个工作人员的签名进行校验，确认身份的合法性以及电子凭证的完整性。

在这种管理下，每一位工作人员都只能在设定好的岗位权限内进行操作。

从事前身份认证，到事中用户授权管理，再到事后系统安全审计，不仅让业务操作公开透明，也“锁”住了人和资金的安全。

牵一发而动全身

国库集中支付电子化涉及到多个环节，主要涉及到财政部门、人民银行、代理银行和预算单位。

对于财政部门来说，国库集中支付电子化可以进一步推动国库集中支付制度改革。对于人民银行而言，其相关职能也在发生着变化，逐渐由原来以核算为主，向综合管理型人行转化。电子化的推行，对于人民银行国库转型起了很大的推动作用。对于商业银行而言，通过开发自助柜面系统，可以进一步优化日常业务流程，提高业务办理效率，促进代理银行服务质量和水平的不断提升。对于预算单位而言，通过预算单位全部联网，极大提高财政资金支付效率。

财政部国库司司长翟钢强调，各地在推进国库集中支付电子化管理时要做到“三个不改变”：不改变“先支付后清算”的基本原则，按照规范的业务流程开展资金支付业务；不改变代理银行的定位，充分发挥代理银行在国库集中支付业务中的重要作用；不改变预算单位的预算执行主体地位，合理划分财政部门与预算单位在电子化管理方面的职责关系。

在这个试点过程中的艰辛和努力，不应被忽视。而这在中国人民银行石家庄中心支行的试点过程中体现得尤为明显。

“一直以来，在国务院‘大管家的领导下，财政和人民银行在预算执行方面的合作是非常紧密的，双方对于电子化都是希望大力推进。”中国人民银行石家庄中心支行国库处刘强说，“但是探索的过程很痛苦，因为财政部门和人民银行有着不同的体制。”

财政部门是一级政府一级财政，这样遇到一般性问题河北省财政厅能够自主定夺。而人民银行实行的是垂直管理，河北省人民银行直属于人民银行总行管理。这样在业务和技术方面涉及的问题以及一些管理协调的问题就需要跟人总行的领导进行汇报、协调。当然人民银行总行是非常支持电子化工作的。

刘强回想起当时的试点改革说，导致改革进展不顺利的原因主要集中在技术层面。一个是软件层面。面临着地方开发版本和全国开发版本如何取舍的问题。二是网络层面。人民银行的软件系统是全国一盘棋，都是根据总行而来的统一标准。而财政的软件系统地方是可以自主开发的。所以试点之初，两个网络之间的矛盾成了大家最头疼的事情。

“主管这项工作的石家庄中心支行副行长贾广军曾经亲自带领我们去人总行科技司沟通，为了让这项工作能够顺利通过，贾行长想出了一个办法：先在河北试点，等河北试点成功后，再研究与核心系统的对接。”刘强说。

“在得到人总行的支持之后，开始着手推行这项工作。为了配合河北财政厅的工作，人行石家庄中心支行先后修改了三遍系统。其实对于人行石家庄中心支行来讲，目前系统的设置还没有达到最理想的状态，系统尚没有实现直通内部核心系统，而是通过前置系统进行衔接。系统改造的重点也是在前置系统的设置，因为前置系统在人民银行内部有不好衔接的地方，需要通过数据校验、数据转换使得人行的系统和财政的系统能够顺利连接起来。现在我们面临的问题就是内部系统的问题，因为我们和财政部门的系统衔接实现无纸化的问题已经得到了解决，剩下来就是内部的系统优化改造的问题了。”

2013年1月1日，河北省国库集中支付电子化系统正式上线，省级2270家预算单位、11家代理银行全部纳入，直接支付、授权支付和实拨业务全部实现电子化管理。

国库集中支付电子化管理改革如同一场马拉松。如果说目前的试点阶段只能算是预热阶段，接下来将要面临更艰辛的任务和挑战。

刘昆认为，支付电子化，可以有效解决“集中式管理”所带来的“效率”和“区域”的限制。将来整个财政管理的信息化都将以支付电子化为基础向外拓展，最终形成全链条闭环的财政管理系统。因此，支付电子化肩负着带动财政信息化工作全局的使命。