乡镇债务之实

高志远

乡镇债务构成复杂、性质多样、总额巨大、偿还困难，严重地影响了农村社会的稳定，并且已经成为了新农村建设的“绊脚石”，如何化解这颗乡镇“疾瘤”，是财政工作者必须面对的问题。本文以河北省沙河市为例，分析了当地政府性债务现状及解决办法。

债务现状及特点

沙河市地处河北省中南部，属县级市。全市共辖13个乡镇办，270多个行政村。据统计，截至2012年，全市由于历史等原因，现有乡镇债务近1.8亿元，占当年全市财政收入的8.7%，占全市公共财政预算收入的19.1%。

从债务构成上分析，沙河市乡镇债务主要有以下几个特点：一是乡镇普遍负债，包袱沉重。沙河市乡镇债务覆盖面广 ，全市13个乡镇办都存在不同程度的负债，平均每个乡镇负债一千余万元。二是时空跨度大，累计时间长。乡镇的债务大多集中在上世纪90年代，有的乡镇甚至存在80年代形成的债务，其间由于乡镇拆并，有的债务、债权关系已不是十分明晰，短时期内要划清债务界限，还清债务十分困难。三是债务构成复杂，涉及面广 。从乡镇债务统计表上可以看出，乡镇债务的主要构成多种多样，主要涉及的领域包括：发展乡镇企业，修建村级学校，修路办电、计划生育、文化卫生设施等公益事业，支付拖欠乡镇干部工资、养老金和补贴，垫付农业税费，化解农村基金会，欠农业综合开发及周转金，办公经费超支等。其中普九教育债务已经于2011年底前化解完毕，垫付农业税费正在实施中。四是债务性质多样，利息较高。乡镇政府债务构成复杂、性质多样，有向农行、信用社、农村合作基金会借款，有向上级财政、农业综合开发借款，还有大量的集资借款、个人借款。而这些集资借款和个人借款利息较高，债务的消化十分困难。五是债务统计不科学，透明度差。对各乡镇债务的统计缺乏统一的口径，统计方法不是十分科学，如：对村级债务的统计，将已经破产和正在生产经营但尚未还清债务的企业全部纳入村级债务之中，这样做有欠妥之处。因为，正在生产经营的村级企业，虽然还没有还清债务，但它还有生产的商品可以销售，还有其固定资产可以折旧冲抵债务。

债务成因

从全国范围来看，分税制改革后，由于省以下财政体制的不完善，县乡政府的事权和财权严重不适应。在财权已经大大缩小的情况下，包括人员、办公经费、经济发展和社会稳定等方面的支出却不断增加，财政收支矛盾日趋突出。

上世纪80年代以来，为了大力发展乡镇经济，部分乡镇政府在缺少市场调查，科学论证和自身财力有限的情况下，依靠举债融资来直接投资兴办了一大批企业。导致现在多数企业不能适应市场经济调节冲击，或关停倒闭，或巨额亏损。因此造成的经济损失也只能转化为巨额的乡镇债务。因发展乡镇企业而造成的债务数额，将近占了乡镇债务总数的一半。

乡镇政府在进行农村基础设施建设时，对社会和民众的力量考虑不足，没有充分吸收民间的资本投入，而是将本来可由非政府机构投资并通过收费取得经济效益的设施，如：道路、桥梁设施等项目建设，在超出乡镇经济承受能力的情况下，全部揽到乡镇政府的“怀中”。

近几年，国家对农村的投资力度不断加大，对县乡政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，如：每年用于农业、教育、计划生育等硬性增长比例，造成支出基数越滚越大。此外，还有一些其他债务成因。一方面，受社会不良风气影响，少数乡镇政府部门负债搞“形象工程”“面子工程”。另一方面，目前，全国实行的干部政绩考核机制不科学、不完善，乡镇主要领导的任期时限不长，导致现任乡镇主要领导对前任或者历史积累债务的化解缺乏积极性，片面追求个人任期内政绩工作。

化债对策

近几年来，各地财政部门都在积极探索债务化解的新思路。

在如何加大财源建设方面：一是依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大经济总量，扶大扶强现有县乡企业，建设一个增长强劲、结构合理、税基丰厚、收入稳固的财源。二是树立工业理念经营农业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、对路、优质、绿色、有机、品牌农产品，并积极培植资源加工型龙头企业，走市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户的发展路子，推动农业产业化经营。以农业产业化促农民增收、富县乡财政。三是坚持以城带乡、以乡促城、城乡结合，突出发展县城和有资源优势、特色优势、规模优势的中心镇，加快城市化进程。四是坚持“引进来”和“走出去”相结合，加快推进外向型经济发展，增强县域经济活力。

为推进乡镇财政体制改革。沙河选择经济基础条件好、有发展潜力的个别乡镇率先实行分税制财政体制，对其他乡镇，实行“统收统支加激励”的财政体制，将收支纳入县级财政统管；考虑各乡镇的经济状况、发展潜力、财政收支水平、乡镇人口和地域面积等因素，将各乡镇分为一般、中等、较好三个档次，按不同的档次进行转移支付；对转移支付资金进行全程跟踪监督、问效，确保该项资金不外流、不挪用。这样不仅防止了乡镇政府继续举债运行和农村乱摊派、乱收费现象的发生，还保证了乡镇基层政权的正常运行。

近年来，沙河市财政局和政府编办等部门联手，从强化人事编制管理的建章立制、增强财政供养人员管理出发，根据“老人老办法、新人新办法”，运用“撤销、合并、转中介”的手段加强行政事业单位的人事编制管理工作。

此外，沙河市财政局自2005年以来，坚持村集体资金的所有权、使用权、收益权不变；任何组织和个人不准利用职权平调、借支、挪用代管资金的原则，采用“一村一账一柜”的村级账务管理体系，依照统一记账方法、统一记账科目、统一记账薄设置、统一记账地点的“四统一”探索实施了“村财乡管”，并要求各村定期对本村的财务情况上墙公示，进一步巩固了税费改革成果，提高了财政资金的使用效益。