民族地区义务教育财政支出状况评析:以广西壮族自治区为例

王世忠

(中南民族大学公共管理学院，湖北武汉430073)

在中央和地方政府经费分担机制上，中央财政对西部民族地区给予了较大的扶持。研究表明，民族地区财政转移支付对均衡民族地区财力起到了一定的效果，但存在明显的内部差异性［1］;民族地区的基本公共服务虽有一定发展，但基础教育等公共服务水落后，与发达地区的差距比较明显［2］。从财政转移支付的总体绩效来看，民族地区三类财政转移支付中，财力性转移支付，尤其是其中的一般性转移支付在实现民族地区财政能力均衡方面的绩效较为明显［3］。从教育财政政策来看，“两免一补”政策首先在民族地区开始实行;对特别困难的一些地区，中央安排专项资金给予支持;2008年中央财政安排了2499万元补助22个人口较少民族农村义务教育阶段寄宿生生活费;中央每年安排1．2亿元对西藏农牧区中小学生实行“三包”政策(即包吃、包住、包学习)等等。教育财政支出的绩效问题引起了社会的广泛关注。采取相关策略提高民族地区义务教育财政支出绩效成为教育财政管理工作的新课题。许多学者围绕教育财政支出绩效进行了一系列的研究探索工作［4］－［8］。

近年来，广西壮族自治区在深化农村义务教育经费保障机制改革，强化农村义务教育经费投入保障，累计投入资金53．14亿元，实现了城乡免费义务教育，义务教育发展呈现出稳步健康发展的势头，成为全国第一个实现“两基”目标的少数民族自治区。

一、广西义务教育发展与财政支出的总体概况

2006年义务教育经费保障新机制(以下简称新机制)实施以来，广西初中生均预算内公用经费、小学生均预算内公用经费、初中生均预算内教育事业费和小学生均预算内教育事业费方面的财政支出逐年提高(如表1所示)，发展速度最快的区间在2006—2009年这段时间。其中支出强度和发展速度由高到低依次为:初中生均预算内公用经费、小学生均预算内公用经费、初中生均预算内教育事业费和小学生均预算内教育事业费。

截止2010年末，广西小学学校共有13942所，比2005年减少10．05%，在校生数为4300598人，比2005年减少5．02%，招生人数增加0．89%，毕业生数减少了14．93%;共有初中1974所，比2005年减少16．29%，初中在校生数为2003911人，比2005年减少14．33%，初中招生人数减少13．79%，初中毕业生数减少了15．94%。小学教师数量呈现出增长趋势，2010年与2005年相比，教职工增长4．92%，专任教师数增长了7．52%，生师比为19．5:1，比2005年下降了11．76%，专科学历教师成为小学教师的主体。与2005年相比，2010年初中教职工总数减少0．62%，专任教师数增加5．55%，初中生师比为17．2:1，与2005年相比，下降了2．24%。小学和初中专任教师的学历均有明显提升，小学专任教师中本科学历增加 671．64%，专科学历增加32．72%;初中专任教师中，本科学历增加了240．89%，专科学历减少了51．57%。

表1 广西义务教育财政保障能力的纵向变化分析

二、广西义务教育财政支出状况分析

随着广西义务教育财政支出逐年增加，特别是2006年新机制实施以后，广西义务教育均衡发展得到有效推进。具体言之，广西义务教育的财政支出效果可以从减轻学生家长的负担和学校自身在硬件(主要用“办学条件”来衡量)、软件(主要用“师资队伍建设”来衡量)几个方面来分析。

1.切实减轻了学生家长的负担。新机制实施后，城乡义务教育免学杂费政策切实减轻了学生家长的负担，也进一步巩固农村地区“普九”成果，有效解决了上学难、上学贵的问题，为广西义务教育阶段学生平等、公平接受义务教育提供了坚实的政策保障。在广西壮族自治区教育厅访谈过程中，笔者了解了义务教育经费的相关情况:

2008年，广西618万农村义务教育阶段学生享受免学杂费和免费教科书政策资助，免除杂费的标准提高为:农村小学225元/生·年，农村初中375元/生·年，县镇小学240元/生·年，县镇初中390元/生·年。免费教科书补助标准:小学生按90元/生·年，初中生180元/生·年。全区156万名家庭经济困难寄宿生享受生活费补助，补助标准，其中小学生500元/生·年，初中生750元/生·年。享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生的比例按全区农村义务教育阶段寄宿生的65%确定。据广西壮族自治区农民负担监测点调查统计，仅2006年上半年，我区农村小学生生均减少教育支出费用77．15元，比2005年同期减少50．35%;农村初中生均减少教育支出费用近200元，比2005年同期减少50．38%。仅2008年一年，农村免学杂费政策使全区农村义务教育阶段学生家庭减轻经济负担达33亿元。绝大多数农村中小学生不再会因为读书给家里带来过重的压力而担心辍学，超过85%的家长明显感到对子女的义务教育经费支出明显降低，压力减小。城市免除学杂费政策得到了社会各界的肯定和支持。

同时，新机制改革的实施也规范了城乡义务教育学校收费管理。免除城乡义务教育阶段学生学杂费后，学校的收费行为得到了有效的规范。2008年秋季学期，广西壮族自治区教育厅、物价局、财政厅下发了《关于免除城市义务教育阶段学生学杂费后，学校有关收费管理的通知》，要求各地切实加强对城乡义务教育阶段学校的收费管理，规范城乡义务教育阶段学校服务性收费和代收费管理，严禁强制服务并收费，或只收费不服务，不得在代办收费中加收任何费用，坚决杜绝“一边免费，一边乱收费”现象的出现。在调查中发现，2008年以后农村义务教育学校除了早餐费、校服费，不再存在任何收费现象。

2.办学条件得到有效改善。实施新机制以来，广西除了组织实施10项教育建设工程外，为了改善办学条件，各市、县投入了119．88亿元资金，目前已经达到了预期效果。主要表现在以下几个方面:一是教学设施配备水平得到较大提升。各县已普及实验教学，县市中小学全部建有仪器室、实验室等基本的教学实验场地;按照中小学教学仪器达标率标准的要求(初中为95%，小学为90%)，广西中小学的达标率(分别为95．59%和91．81%)已经达到要求;生均图书小学为11．07册(标准为5册)，初中为12．7册(标准为10册)。二是危房率大幅下降。已经全部消除D级危房，其他等级的危房从25%减少到国家标准(5%)以下(其中，初中为3．2%，小学为4．92%)。三是中小学生均校舍已全部达标准(初中标准为人均5．59平方米，小学生标准为人均4．18平方米)。初中生人均校舍(不含危房)达到7．24平方米，小学生人均校舍达到5．39平方米。

表2、图1、图2的数据表明，生均校舍面积、小学数学自然试验仪器配齐率、初中理科实验仪器配齐率逐年提高，危房率下降，说明随着广西教育经费投入逐年加大，办学条件得到根本性改善。

表2 分年度生均校舍面积(小学、初中)(单位:平方米)

图1 广西中小学分年度危房率变化趋势

图2 广西中小学分年度实验仪器配齐率变化趋势

3.师资建设得到较快发展。基本解决了长期困扰中小学教师队伍建设的若干问题，建立了一支数量上、质量上基本满足教育发展需要的中小学教师队伍。

(1)中小学师资学历结构变化分析。2010年与2005年相比，广西普通小学专任教师学历有明显提高，专科学历教师成为小学教师的主体。研究生学历增加388．46%，本科学历增加671．64%，专科学历增加 32．72%，中专(含高中)以下学历减少43．56%，如图3、图4显示，2010年与2005年比较，广西普通初中专任教师的学历提高非常明显。其研究生学历增加了 322．46%，本科学历增加了240．89%，专科学历减少了51．57%，中专(含高中)以下学历减少了68．75%。

(2)中小学师资职称结构变化分析。20l0年与2005年相比，广西普通小学教师职称结构有比较大的变化。其中小学中学高级教师增长了191．06%，小学高级教师增长了36．33%，小学一级教师增长了4．92%，小学二级教师减少了65．76%，小学三级教师减少了44．0l%，未定职称教师增加了17．52%。2010年与2005年相比，广西普通初中教师职称结构变化较明显。其中中学高级教师增加了101．26%，中学一级教师增加了50．50%，中学二级教师减少了 12．36%，中学三级教师减少了76．27%，未定职称教师减少32．00%。

图3 学师资学历结构变化分析

图4 初中师资学历结构变化分析

(3)中小学师资年龄结构变化分析。2010年与2005年相比，广西普通小学教师老龄化现象比较突出。2010年与2005年比较，广西小学教师30岁以下的人数减少了35．00%，50岁以上的人数增长了8．60%。2010年广西普通初中学校专任教师年龄结构与2005年相比，有老龄化倾向，其中25岁以下减少了56．70%，31－45岁人数增加了31．20%，51—60岁人数增加了6．51%。

三、广西义务教育财政支出存在的问题

实施新机制以来，免除城乡义务教育学生杂费切实减轻了人民群众的负担，确保义务教育阶段学生顺利完成学业，极大地推动了义务教育均衡发展，是促进教育公平，保障义务教育高水平、高质量发展的一项重大举措。但是在贯彻落实新机制政策过程中也存在一些问题。主要体现在以下几方面。

1．国家核定的免学杂费补助资金标准偏低，学校运转比较困难。调查中我们了解到，2009年以来，由于农村中小学公用经费标准进一步提高，学校公用经费水平基本达到免学杂费前的收入水平。但是，城市学校公用经费标准低于农村，城市学校收入比农村学校少，而且目前补助的公用经费是按2004年的学杂费标准补助，城市学校实行免收学杂费、借读费制度后，学校公用经费收入大幅度下降，学校运转十分困难。这种情况在城市更加突出。在访谈中，某位教育行政干部介绍了广西部分学校的一些情况:

城市学校免学杂费后，学校公用经费补助初中165元/生·学期，小学115元/生·学期，经费由中央、地方各级财政承担。特别是2009年春季期开始停收借读费，财政补助公用经费只按2004年的收杂费标准补助，停收借读费部分没有得到补充。在免学杂费前，南宁市兴宁区苏州路学校的办公经费主要靠学生上交的杂费、借读费弥补。2008年免学杂费前，学校总支出为142．8万元(其中财政拨款约126万元)。其中工资福利支出约79．5万元、对个人和家庭补助支出约29．2万元、日常公用支出约31．1万元、其他支出资金约3万元。实行城乡义务教育学校免学杂费后，停收了学生杂费、借读费，使学校减少收入约37万元，约占原来的经费总额的25%，而地方财政又没有弥补，学校维持运转也困难。许多学校已经处于随时因欠水电费而被停水停电的状态。可以说，城市中小学的运转已经是举步维艰，教育稳定问题一触即发。

2．学校经费开支项目比例不合理。以容县为例，国家免除杂费后，全县义务教育学校总支出情况如下表6。

表6 2006至2008年容县义务教育学校支出情况

从表6可见，2006至2008年，容县全县义务教育学校总支出中，个人部分(工资福利支出及对个人和家庭的补助支出)所占支出的比例分别达到79．1%、76．5%、81．2%，而公用部分(商品和服务支出、专项公用支出、专项项目支出)所占支出的比例分别只有 19．3%、23．5%、18．8%，说明义务教育经费总支出、个人支出比例过高，公用支出比例偏低。按照现有的标准，补助经费难以满足学校日常基本运转的开支需要;如果学校要开展其他活动，如改善办学条件、更新教学设备、购买仪器图书、改造维修危房都需要更多的经费开支。另外，教师培训、教研活动、科研课题研究活动等也需要不少经费，现有的补助标准和预算内公用经费拨款标准明显偏低，难以满足学校事业发展的需要，长此下去，势必会影响教师专业的成长和学校整体教育教学质量的提高。

3．寄宿制学校公用经费短缺日益突出。近年来，随着中央加大对西部地区农村义务教育改革的力度，广西实施了农村寄宿制学校建设工程，加强了农村义务教育阶段学校布局结构调整，整合农村小学教师和教学资源。然而由于寄宿制学校的各项水电开支及管理维护费用要远远高于非寄宿制学校，因此在中央和自治区取消农村中小学住宿费收费的大趋势下，按目前标准核定寄宿制学校免学杂费和补助公用经费，影响寄宿制学校用于教学业务方面的公用经费开支，学校公用经费短缺的矛盾日益突出。2008年秋季学期，全区义务教育阶段在校寄宿学生约213．53万人，其中小学生45．34万人，初中生167．6万人，分别占广西农村义务教育阶段小学学生总数的11%，初中学生总数的87%。与非寄宿制学校相比，寄宿制学校在学生宿舍和学生食堂的设备购置、水电开支、人员管理、日常维护等方面需要增加许多费用，其经费需求明显高于非寄宿制学校。现行的公用经费标准难以维持寄宿制学校的运转。

4．公用经费管理有待于进一步加强。调查发现，义务教育学校公用经费支出管理不严，超出规定用途使用公用经费的行为相当严重。这表现在以下几方面:第一，一些学校超出规定范围使用公用经费。在未实施免学杂费政策前，学校可向学生收校园安全管理费、自行车保管费等，用于学校办公、水电、培训和学校聘请的门卫、食堂工人等各方面开支;实施免学杂费政策后，取消了各项收费，上级下达免学杂费补助资金又相对不足，一些学校为了不影响学校的正常运转，直接使用公用经费支付学校聘请的门卫、食堂等工勤人员的工资。第二，相关部门没有按时足额拨付学校公用经费。第三，相关部门的摊派占用大量学校公用经费。比如，环卫等部门按照教师及学生数向学校收取垃圾费、学生体检费、电影费、报刊征订费、防雷检查维修费等，每年这些费用要占学校公用经费的20%左右。

5．人员编制及经费问题亟待解决。(1)代课教师清退后，农村教师不足的问题突出。2007年全部清退代课教师后，从编制上看，一些地方教职工数与编制数基本持平，不存在政策上的缺编。但因班额少科目多而造成教师紧缺的问题仍得不到解决。在河池市罗城仫佬族自治县调研中，教育局某位干部介绍了该县的一些情况:

我县在2000年以前，共有完全小学140多所、教学点400个左右，由于人口结构的变化，我们对学校布局进行了若干次调整，现有完全小学119所、教学点100个，在校生由本世纪初近4万人下降到现在24872人，校均209人(含教学点人数在内)，初中由原来的22所调整为现在的16所，在校生由原来18000多人下降到现在的12529人，校均783人。全部属于公立学校。高中由原来的1所，扩大为现在2所，在校生由原来的近千人发展到现在近4000人。目前还保留1所教师进修学校，1所职业技术学校。学校结构发生了较为明显的变化。

就目前教师情况看，如果不及时采取切实措施，我县与发达地区和城市相比，距离只会逐渐扩大。原因在几个方面:一是知识陈旧，得不到更新。广大农村中小学教师大多数为上世纪八十年代民办教师转为公办和九十年代代课教师转为公办的教师，由于受教育经费的限制，根本没有机会外出接受新知识，更谈不上培训。二是年龄的老化，教师队伍出现青黄不接。大多数农村中小学教师转为公办教师时年龄已是三十多岁了，而近几年受财政困难所致，教师队伍没有得到有效补充。

(2)中小学教师待遇亟待改善。由于地方财政较为困难，部分地方农村中小学教职工津贴、补贴执行标准较低，加之边远地区学校生活环境比较艰苦、交通不便、教师生活用房严重不足，在工资待遇方面与县城教师基本相同的条件下，难以吸引教师前往任教，这造成部分农村学校教师严重缺乏，师资力量“青黄不接”，影响了农村艰苦边远地区学校教育水平的提高，不利于教育的均衡发展。

特别是实施农村义务教育经费保障机制改革后，随着国家工资政策不断改革，农村义务教育中小学教师工资待遇偏低的问题十分突出。尽管一些财力比较好的县把教师政策性的补贴，如医疗保险、失业保险、住房公积金纳入财政预算，统一支付，但是许多县财政没有这项开支，而且义务教育教师应享受的政策性津贴各地差距很大。在容县，教师的政策性福利在国家免除杂费后，学校教师的医疗保险资金、养老保险资金等均不允许从学校所收学杂费和借读费或国家所拨公用经费中开支。班主任津贴也很低，调查中走访的几个县的县级财政只能发放义务教育阶段班主任津贴每人每月12元左右，直接影响到义务教育中小学教师和班主任的工作积极性。

(3)学校工勤人员工资福利问题缺乏政策性保障。广西大部分义务教育学校都聘有工勤人员，主要是保安及勤杂工友。在柳城县，学校临时聘用的工勤人员共318人，主要从事门卫保安、食堂炊事员工作，占学校人员总数的8．5%。他们的工资标准500—800元不等;并以每年50—l00元的标准递增。而这些工资均是从学校生均公用经费支付，学校无力为他们购买养老保险等，与国家政策、法律相违背。按财政补助的公用经费，不能用于人员工资，学校无收入，这些人员工资筹集非常困难。而且，这些聘用人员的医疗保险金、养老金等社会保障制度无法落实，也是学校稳定的大隐患。如柳城县实验小学临时聘用的工勤人员有4人，其中门卫3人，水电工人，门卫每人每月工资500元，水电工人(非全日制用工)每月工资300元，学校每年支付他们的工资总额是18360元，占学校工资总额的6．84%，国家免除杂费前与后，他们的工资均来源于学校预算外资金。学校无能力解决他们的社会保险费及其他生活福利。国家免除杂费后，这些人员的工资既没有来源也没有政策保障。

四、政策建议

1．明确乡镇中心校的职能，在人员、经费方面加大支持力度。当前民族地区中小学布局调整以后最突出的问题是乡镇中心校的地位比较尴尬。一方面它要对全乡镇小学教育教学业务进行统筹协调管理，具有相当的行政职能;另一方面，它又具体负责乡镇中心校的办学，具有一个完全学校的职能。但是在政策上它没有行政职能的人事权，更没有行政经费，履行行政职能的能力十分脆弱，很不利于基层义务教育的统筹管理。建议在现行“以县为主”的基础上，重新明确乡镇中心校的职能，在人员、财政经费方面给予支持;加强乡镇中心校建设，也是加强基层义务教育管理。

2．规范相关部门对学校的服务性收费政策，营造宽松的办学环境。明确规范相关部门对学校的服务性收费政策。如一些涉及学生安全健康、学校责任分担的学生保险费、学校的垃圾费、体检费、电影费、作业本费应以学生自愿为原则，由学生个人自行向有关单位缴纳或由财政统一安排专项资金对这些服务进行政府采购，为义务教育学校办学营造宽松的环境。

3．提高义务教育学校公用经费标准。科学技术日新月异，经济社会快速发展。学校教育只有适应这种发展，才能符合社会经济发展的要求，才能符合人民群众的利益。现在的义务教育学校公用经费标准仅仅是保障学校低水平运转。学校要发展还必须加大投入，提高学校公用经费标准。当前，最迫切的是参照农村义务教育经费保障机制改革的模式，建立城市义务教育经费保障机制。加大对接收进城务工人员随迁子女人数较多的城市教育投入力度，扩大办学规模，提高办学能力;适当提高城市免学杂费补助标准，在免除城市义务教育学生借读费政策实施后，应逐步提高城市免学杂费的补助标准;由于城市消费水平高于农村，其标准大体上应高于农村义务教育公用经费补助标准，以利于保持城乡义务教育均衡发展。

4．专项核定寄宿制学校公用经费。要充分考虑寄宿制学校的管理特点和实际需要，分类确定非寄宿制学校和寄宿制学校的公用经费标准，确保寄宿制学校的正常运转。建议在现行公用经费基准定额的基础上，适当增加寄宿制学校学生公用经费补助标准，在杂费补助资金开支范围中，根据学校内部管理的需要，增加人员经费补助资金，允许学校适当使用部分资金发放一些必要的人员工资，如学生食堂的工友、寄宿制学校的生活管理员、保安人员、学校清洁工人的工资。

5．加强农村教师队伍建设。要继续实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，加大省(区)域之间教师支教力度，缓解少数民族地区农村学校教师短缺压力，逐步增加贫困地区教师编制。加大农村学校教师培训力度。按照新机制改革有关政策规定，由中央和各省(区)财政安排资金实施农村中小学教师培训计划，着力提高农村学校教学质量，推进义务教育均衡发展，减少学生因教育发展不均衡而产生的流动，缓解学生流入地学校的压力。

6．加大检查义务教育财政监督力度，建立健全监督体系。根据《义务教育法》等法律要求，构建人大及司法机关监督、行政机关和学校内部监督、大众媒介和人民群众监督多位一体的义务教育财政监督体系，完善不同部门在监督中的协调机制，确保义务教育财政资金的合理投向与使用效益。尤其对农村义务教育阶段中小学公用经费补助资金，补助贫困寄宿生生活费资金，校舍维修改造资金的安排、使用、管理情况，以及免费教科书发放、学校财务管理、收费管理情况要定期进行检查，及时发现工作中存在的问题并研究解决、整改的办法和措施。对各地改革进展情况和实施效果进行督导评估，及时发现先进典型和总结成功经验，并加以推广。

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