关于存款准备金制度的若干思考

张 田

（中国人民银行 西安分行，陕西 西安 710075）

一、引 言

存款准备金制度是中央银行的一个重要货币政策工具，其内容包含存款准备金率调整、可作为存款准备金资产类型选择、存款准备金计提方式、存款准备金付息制度以及相关罚则等内容的技术体系（范从来，朱恩涛，2006）［1］。1998年，为适应中央银行货币调控和商业银行改革的要求，人民银行对存款准备金制度进行了全面的、根本性的改革，其中，准备金的计提考核机采用时点法，合格准备金资产仅为在央行的存款，存款准备金采用付息制度等，在10多年的实践过程中，现行存款准备金制度暴露出了一些问题。近年来，理论界对我国存款准备金制度的改革呼声渐起。如王彬（2009）［2］提出，我国应将存款准备金的计提方式由时点法改为平均法，促进商业银行进行安全平稳的流动性管理，避免每个经营期末的周期性流动性紧张局面。白可秀（2011）［3］提出，按照近年来金融机构负债业务变化的趋势，建议明确将一般性存款、非银行金融企业交存的同业存款、委托理财资金等都纳入存款准备金缴存范围，提升存款准备金调整的货币调控效能。纪敏（2008）［4］提出，我国应借鉴韩国边际存款准备金制度，作为法定存款准备金制度的补充，来管理庞大的贸易顺差和外资流入带来的过渡流动性。高佳州（2010）［5］提出，我国应充分考虑存款类型、金融机构规模和地理位置，实行差别化的存款准备金制度，消除存款准备金调整的“一刀切”负面效应，促进经济金融的平衡发展。洪传尧（2009）［6］提出，从货币控制的角度看，我国应灵活使用时差或无时差准备金制度，以实现有效的货币总量控制。周世成（2006）［7］提出，存款准备金制度改革滞后阻碍了利率市场化，应取消存款准备金付息制度，取消行政补贴，理顺利率市场化的制度基础。从实践看，2006年，英格兰银行对银行准备金的考核标准和方式、付息和惩罚进行调整，努力将隔夜利率控制在较小的波动范围内。2008年，美联储向法定和超额准备金支付利息，以期构成联邦基金利率设置波动下限，防止因市场利率过低而影响货币调控目标的实现。2011年，我国也将保证金存款纳入一般存款范畴，缴纳存款准备金等，以实现货币控制等。本文将从存款准备金职能的转变规律入手，探求我国准备金改革的方向和原则，探索准备金制度的改革方略，深刻分析存款准备金制度的局限性并提出改良方案，以期为我国存款准备金改革提供思路。

二、我国存款准备金制度职能转变得路径探析

存款准备金有四种功能，即利率缓冲、流动性管理、货币控制和铸币税收入。利率缓冲要求存款准备金能够稳定隔夜利率；流动性管理要求存款准备金调整能够对冲或抵补宏观流动性的变化；货币控制要求以存款准备金调整基础货币和货币乘数来改变货币政策状态；铸币税收入是要对存款准备金实行低息或无息，以存款准备金收益贴补财政（钱小安，2002）［8］。随着金融市场不断深化，直接融资占比提升，货币政策工具取向更加市场化，存款准备金的职能也正转向流动性管理和利率缓冲（张迎春，2008）［9］。

目前，我国存款准备金制度的重要功能是流动性管理与货币控制，但近年来，基础货币的供需状况与货币政策性质存在不一致性。从货币当局资产负债表看，若将基础货币供给定义为央行对国外资产、政府、金融机构债权的增加；基础货币需求定义为央行货币发行、政府存款、金融机构在央行存款和央行票据发行的净增加，在不考虑货币乘数的条件下，基础货币的供需匹配状况可反映央行主动的货币政策微调意图。据测算，1998-2004年，货币化进程下我国基础货币供需基本平衡，2005-2010年，人民银行运用存款准备金率和发行央行票据购汇及回购到期央票，基础货币超额供给量分别达6462.13亿元、-597.29亿元、9453.2亿元、-1803.2亿元、5462.6亿元和-10803.2亿，在2007、2008和2010年与货币政策性质已产生明显背离。未来5-10年，利率市场化改革将推动存款准备金制度职能的市场化转变，利率缓冲功能将更加凸现。当前，商业银行存款流失、业务表外化以及影子银行的发展，与价格型工具传导不畅，过度倚重数量型工具而引发的规避型创新相关。“十二五”规划建议明确提及“逐步推进利率市场化改革”，重点推进存贷款基准利率市场化，理顺货币市场、信贷市场和资本市场之间利率的关系，就是要通过货币政策工具转型应对金融市场深化。所以，存款准备金制度的主要职能应向也要适应这种转变，功能向利率缓冲过度。

三、我国存款准备金的计提及缴存管理的改革

（一）存款准备金的计提范围

现实中，法定存款准备金的计提范围通常为存款项下负债的一部分，但具体款项仍存争议。理论上，存款准备金计提范围应和一个国家的中期货币政策中介目标有一定联系；以货币供应量为中介目标，则具有显著货币乘数效应的存款应被纳入存款准备金计提范围（David Marston，1998）［10］。由于货币政策中介目标在很大程度上是一个经验问题，存款准备金计提范围也是一个经验选择。目前，我国货币政策中介目标正由货币供应量向利率转变，存款准备金计提范围就应在坚持货币政策中介目标“价量并重，以价为先”的原则上设计。从当前情况看，应考虑以下两个问题：

积极推进“国库单一账户”管理，取消财政性存款全额缴存制度，纳入存款准备金计提范围。在金融机构人民币信贷收支表中的财政存款，仅有财政预算外存款和国库定期存款属于一般存款需交纳存款准备金，其他实行财政性全额缴存制度。当前，地方财政未全面推行“国库单一账户”管理制度，利益驱动下倾向于在金融机构间、管理账户间寻租；代理缴存财政性存款制度存在政策性义务与金融机构企业身份相矛盾的缺陷，人民银行又对金融机构缴存财政性存款仅计提手续费，不付利息，导致金融机构逃避缴存，在金融机构层面集中反映为财政存款范围的难以界定（李锋，2011）［11］。财政性存款全额缴存制度是计划经济体制下信贷规模控制的需要，发达国家国库资金在银行账户上已实现“零存放”，存量沉淀很小；财政性存款全额缴存制度的理论及实践基础已相当薄弱。从货币当局资产负债表看，△储备货币≈△外汇占款-△公开市场操作净回笼-△政府存款，在外汇占款减少，公开市场操作票量不足的条件下，政府存款的季节性波动将直接影响基础货币的投放，存在被纳入存款准备金计提范围的必要。所以，财政性存款应取消以账户核算资金性质界定是否缴存的标准，积极推进“国库单一账户”管理，适时加大国库现金转为定期存款力度，逐步取消财政性存款全额缴存制度，纳入存款准备金计提范围；将有利于解决财政部门扰乱金融秩序的存款寻租问题，有利于纠正由于旬末、月末财政性存款余额季节性高涨导致多缴冲击银行体系流动性的问题。

规范同业拆借存款化现象，保持与“存贷比”指标同步，暂不将同业存款纳入存款准备金计提范围。2005年后，金融机构同业存款利率定价权放开，同业拆借管理趋严，但同业存款会计核算粗略，导致同业存款出现融资功能（陈育红，2007）［12］。2009年以后，上证指数与金融机构同业往来余额运行趋势出现明显背离，同业存款融资功能凸现。2001年以来，M2 统计中增加了“证券保证金”、“住房公积金”和“非存款类金融机构同业存款”，但仅有住房公积金存款因具有“高能货币”特征被纳入存款准备金计提范围。2011年，保证金存款被纳入存款准备金计提范围，弥补了存款准备金与“存贷比”两种流动性管理工具在定义“高能货币”上不一致的漏洞。当前，存贷比指标分母不包含同业存款，即同业存款不具备“高能货币”特征，存款理财化也就不具备派生存款资金的能力；存款准备金缴存是按旬考核，金融机构在连续时点上规避法定存款准备金的缴存也不现实，同业存款也就没有纳入存款准备金计提范围的必要。若同业存款被纳入存贷比指标分母项，同业存款是否被纳入存款准备金计提范围就更加复杂，从国际经验看，将同业存款全部（斐济和马尔代夫）或只将盈余行同业借入净额（印度和马来西亚）纳入存款准备金计提范围，均存在重复计算的弊端，将引起整体利率上升，加剧同业交易到期日的利率波动，不利于利率缓冲功能的发挥（Daniel，1993）［13］。所以，同业存款是否纳入存款准备金计提范围，就取决于货币当局短期内如何权衡“利率缓冲”与“货币控制”两者之间孰重孰轻。

（二）存款准备金计提比率

从实践看，存款准备金计提比率有三种，即差别化比率、边际比率和统一比率，其中，差别化比率是指部分国家以币种、存款类型为标准设置不同的准备金比率；边际比率则是对基准水平以上的存款增量部分采取特殊的准备金比率。三种方式各有优劣，统一比率简单，但存“一刀切”的缺陷；差别化比率可充分考虑存款提取周转差异所带来的流动性冲击，但却模糊了准备金变化与货币总量之间的关系；边际比率则仅适合在流动性高峰期推出，有利于在通货膨胀期间对流动性的有效控制，但会对服务好且市场占有率高的银行产生误罚，抑制银行间的竞争。

受盈利空间压缩、防范金融风险等因素影响，我国仍宜采用存款准备金统一比率法。当前，我国银行盈利模式仍然依赖息差收入，难以与国际银行提供的跨市场、跨领域的服务相提并论。随着经济下行，加息周期结束，信贷风险暴露，利率市场化推进以及民间资金进入金融领域试点的启动，金融机构利润空间缩小将成必然，边际比率作为一种辅助性措施，推出环境已不具备。我国已按机构类型、币种类型和区域类型执行差别化比率，若要实行差别化比率，只能选择按照存款流动性差异执行差别化比率，但在“存短贷长”的资产负债期限错配格局下，金融机构会通过存款表外化和产品创新规避差别化比率，引起银行利润空间被再次压缩并诱发道德风险。在我国中间业务收入未成为金融机构主要利润来源之前，我国仍宜采用存款准备金统一比率法。

（三）计提基础与缴存时滞

支付结算体系发展，银行流动性趋紧，采用平均法计提准备金的技术条件和流动性环境已基本具备。国际上，绝大多数国家倾向于用一个时期内的日平均头寸来测量准备金基础，以保证头寸状况得到真实反映。但我国存款准备金按旬考核，即旬末的存款余额为存款准备金计提基数，存在金融机构利用在途资金确认操纵应缴法定准备金的可能，但当前的存贷比考核能部分解决规避行为。随着我国支付结算系统的发展和商业银行管理水平的提高，准备金计提考核机制由时点法调整为平均法的技术障碍也已基本消除。在宏观流动性富裕，银行体系流动性趋紧的情况下，平均法也可适度缓解银行体系流动性紧张。据随机调查，2011年，陕西某大型国有商业银行一般存款旬均额与旬末额的均值相差-0.9%，且二者相差幅度有12 次超过1.5%；而某股份制商业银行二者的均值相差-1.2%，二者相差幅度有13 次超过1.5%，既可缓解银行体系的资金紧张，也不会导致宏观流动性的迅速扩张。所以，我国采取平均法计提准备金的条件已基本具备。

计提与缴存同步对货币控制影响小，若为降低超额准备金，理顺利率传导机制，我国仍需坚持时差准备金制度。国际上，以计提与缴存间是否存在时差，将准备金制度划分为无时差准备金制度（CRR） 和时差准备金制度（LRR）。理论上，CRR具有防止违规而导致超额准备金增持，降低信用创造规模，缓解通货膨胀的功能，但实践数据并不支持（胡海鸥，胡振红，2000）［14］。LRR 虽会导致存款准备金一致性损失，但具有稳定准备金数量的作用，有助于央行提升预测水平和维持平均准备金体系。当前，我国采用CRR制度，虽会增加超额准备金，不利于对银行间流动性的判断，以及法定准备金政策货币控制效能的发挥，但随着法定准备金率的高企，在对冲结售汇制下外汇占款的非自愿持有同时，也可以降低了超额准备金率，理顺了利率传导。我国IPO 对货币市场利率影响一般不超过7 天，如果采用LRR制度，采用平均法计提，则需要减少IPO 冲击对超额准备金的预防性需求，以平滑利率；需要协调证券监管部门在旬初发行大盘股时资金冻结和解冻周期不跨两个维持期，增加不必要的政策成本。所以，我国目前实行时差准备金制度，没有改革的需要。

（四）准备金的维持

适应准备金职能转变，允许超额准备金透支，我国准备金维持宜采用平均值法，并设定离差底线。理论上，采取绝对数额可以防止维持期内任何一个阶段准备金下降的积累，迫使银行持有超额准备金以应付结算义务和缓冲可能发生的意外冲击，但削弱了银行对超额准备金需求的利率弹性。平均准备金法在管理流动性方面给予了银行灵活性，但也存在银行在平均期内规避央行政策性的公开市场操作的可能（Linda Coin，1998）［15］。当前，我国存款准备金已处高位，削弱了银行体系资金流动性；商业银行内部管理层级过多，资金调拨渠道不畅；商业银行上存资金利率高于人民银行超额准备金利率，基层金融机构倾向于减少超额准备金账户余额，导致了超额存款准备金透支现象，形成对绝对数额方式的变相突破（李红，姜涛，2007）［16］。所以，我国应实行平均法维持准备金，允许超额准备金透支，但为了避免维持期内任何一个阶段准备金下降的积累行为，可以对超额准备金透支离差定个底线。

国有商业银行具有垄断地位，在利率市场化推进过程中，我国仍宜仅将中央银行存款作为准备金的合格资产。从货币控制角度看，所有中央银行对商业银行的准备金债务都是合格资产。且不论准备金职能的转变，从国际经验看，为了减少非补偿法定准备金的成本，库存现金、政府债券均有被纳入合格资产的先例（钱小安，2000）［17］。当前，我国要稳步推进利率市场化，存款市场的竞争将更加激烈，国有商业银行在存款市场和债券市场均具有垄断地位，若将库存现金列为合格资产，国有商业银行由于分支机构多，库存现金充足，会刺激其他金融机构广设分支机构，进而加剧金融机构的规模扩张，引发信贷膨胀，不利于利率市场化的推进。由于国有商业银行在债券市场长期处于净拆出地位，若将政府债券列为合格资产，将进一步加剧国有商业银行在债券市场的垄断程度，扭曲基础利率。所以，我国仍适宜仅将中央银行存款作为准备金的合格资产。

（五）存款准备金付息制度

理论上，对金融机构持有的存款准备金不付息，无异于对于无法定准备金时会给这些机构带来的利息课税（准备金税），虽有助于提升金融机构流动性管理的积极性；但也会加剧金融脱煤，将准备金税转嫁给储蓄或信贷市场上的竞争弱者（Heller，Yvan，2003）［18］。选择准备金付息是因为准备金比率和准备金利率补偿水平对流动性的作用相反，若将两者结合可形成一种货币政策工具制度，也可以避免准备金税对金融系统造成的扭曲效应（Toma，1999）［19］。实践上，1980年以后，发达国家准备金率已降至很低水平，准备金税的扭曲效应很小，已无付息的必要；发展中国家准备金则为了对冲外汇变化，准备金率高企，则存在付息的必要。而对以何种价格付息也基本形成共识，即以货币市场利率付息。

我国应坚持存款准备金付息制度不变，付息利率参考存款准备金率最优化确定，构建中国式的利率走廊调控模式。理论上，我国存在对存款准备金付息的必要条件。截至2011年，我国法定准备金率已高达20%以上，与发达国家相比存在付息的必要；2000-2010年，我国铸币税率从3.97 下降至3.21，呈现下降趋势，铸币税的重要性不断降低，对准备金账户付息以消除扭曲效应的可能性在上升。实践上，我国现存准备金付息制度扭曲效应小。从准备金制度功能看，1984-1998年，准备金付息制度便于中央银行筹资发放再贷款，支付改革成本；1999-2004年，付息制度适应存款准备金制度改革，以市场化方式调整准备金付息利率，理顺了利率结构，期间，7 天回购利率与法定准备金利率差额大部分时间维持在0.5%以下；2005年后，为对冲外汇占款，准备金大幅提升，但准备金利率却不断下调，与市场利率出现背离，但超额准备金利率仍构成货币市场利率下限，总体扭曲效应较小，期间，商业银行准备金利息收入占税前利润基本维持在20%左右，为商业银行重要的利润来源之一，推动了商业银行改革，且准备金税占新增基础货币的比例基本维持在5%以下，扭曲效应合理（见表1）。长期看，我国应加快汇率制度与利率市场化改革，增加货币政策操作的主动性，有意识的逐步收缩金融体系中的流动性，同时不断的降低存款准备金率，为货币政策边际操作提供基本货币金融条件，逐步构建中国式的利率走廊调控模式（朱恩涛，2007）［20］。

表1 2000-2010年我国铸币税率与准备金税测算表

（六）准备金管理的其他问题

在暂不允许准备金结转的前提下，按照利率市场化推进程度，相机抉择是否允许准备金结转的时间窗口。存款准备金结转是指存款机构在某一持有期内持有超过法定准备金要求的准备金可按一定比例结转至下期使用。在法定存款准备金很低或者为零的情况下，增加结转准备金的数额和期数，可稳定准备金市场，降低短期利率波动（Sellon，Stuart，1997）［21］。当前，我国金融机构超额准备金维持在2%左右，基本满足日常清算需求，已不存在超额准备金缓冲，以抵消准备金调控的可能，银行机构资金已处于紧张状态。在宏观流动性过剩，银行机构资金紧张，银行间市场银行占主导地位的格局下，准备金调整易导致银行间市场利率波动加大。若允许准备金结转，可以有效平滑利率，但不利于准备金工具对冲外汇占款，缓解宏观流动性，并有可能增加金融机构顺周期经营的可能。未来五年，随着利率市场化推进，将伴随存款竞争，信贷膨胀的可能性，存款准备金工具被运用的频率仍然较高。从防范金融风险的角度考虑，我国可仍保持暂不不允许准备金结转的做法，在利率市场化完结之前，参考准备金水平，信贷膨胀的控制水平，以及利率政策的传导效能，相机抉择是否允许准备金结转的时间窗口。

为了增强存款准备金制度的灵活性，应将差别存款准备金、差别准备金动态管理纳入附加准备金管理体系。国际上，货币政策工具的相机抉择性质的操作，可以有效提高货币政策的前瞻性、灵活性和针对性。美国、巴西、印度、韩国等国的中央银行被授权可征收附加准备金，依据金融机构的流动性、社会信用供求以及外汇市场变化等运行状况及其变化，决定征收标准。从国内看，2003年以来，部分金融机构扩张倾向明显，资本充足率及资产质量有所下降，2004年，人民银行出台了差别存款准备金率制度，但由于每次仅为0.5个百分点，幅度小，且执行一次性原则，缺乏后续惩罚机制，难以有效收缩流动性（宋军，周谦毅，2006）［22］。2011年，人民银行推出差别准备金动态调整工具，将商业银行贷款增速与资本充足率、GDP、CPI 增速挂钩，并将城市商业银行等中小银行纳入差别准备金率制度实施范围，调整幅度采用“一行一批”的方式，在惩罚措施上也终止了一次性原则，有效地引导了信贷投放回归常态。在法定存款准备金调整要经由国务院批准的制度安排下，附加准备金调控工具已趋成熟的条件下，为了增强存款准备金制度的灵活性，可给予央行灵活制定附加准备金的权力。

四、我国存款准备金制度改革应注意的问题

（一）存款准备金制度应对金融创新和资产价格方面效率不高，可考虑引入ABRR制度缓冲

传统的存款准备金政策主要通过银行中介的传导机制来影响实体经济，如果银行体系的流动性充裕或者银行加大金融创新，采取规避性的资产配置策略，会造成银行在金融系统得重要性下降，使货币调控效果逐渐弱化。存款准备金调整虽然可以通过改变基准利率的方式影响资产价格，但不足以有效控制资产价格，且会对消费和投资产生副作用（Myftari，Rossi，2007）［23］。2008年以来，我国频繁使用存款准备金政策，将巨斧型工具变成常规性工具，对资产价格影响较为有限，可能是个很好的例证。建议我国可适时引入ABRR制度（基于资产的准备金制度），要求金融机构根据资产类别与规模计提不付息准备金，可在金融脱媒快速发展和金融创新不断涌现的市场环境下，强化货币调控的效力和实施结构性调控，也可以在某类资产的价格显现泡沫迹象时，通过提高该类资产的准备金要求，抑制过度投资，在一般利率水平不变的条件下，保持消费、投资的稳定。但ABRR制度也存在资产分类标准难确定，金融监管部门信息共享和协调难度大，非金融企业议价能力强而成本转嫁不畅等局限性，尚不足以向整个金融系统推广。考虑到我国银行中介主导金融体系特性、信贷投放决定资源配置，以及监管部门对信贷调控具有丰富经验等实际情况，可尝试对商业银行的信贷资产实施法定准备金制度，待市场条件成熟后延伸到全部金融机构的所有资产（张会清，王剑，2011）［24］。

（二）存款准备金制度不具备结构调整功能，建议将存款准备金付息资金转为信贷贴息资金

存款准备金政策是一项总量调控政策，不具备产业结构的优化调整功能，但从中央银行的角度看，商业银行应在适度扩大信贷规模时优化信贷结构，引导新增信贷资源流向重点领域和薄弱环节。理论上，只要相关部门制定出产业调整清单和信贷资产对应的产业分类标准，中央银行就能利用ABRR 调节信贷资金的结构配置，但该项制度的实施效应可能是约束有力，但激励不足（Holz，2007）［25］。目前，人民银行对少数贷款进行贴息。如民族贸易和民族用品生产贷款利率比一年期流动资金贷款基准利率低2.88个百分点，人民银行对此类贷款给予补贴，并纳入人民银行年度财务支出预算。如果人民银行不再直接对商业银行支付法定存款准备金利息，而是将这部分利息转变为特定的信贷扶持基金，然后以对特定贷款进行贴息的方式再返还给商业银行，则可以解决“三农”、中小企业等薄弱环节贷款难、财政和中央银行配套资金有限、商业银行实现贷款的财务可持续性这三方面的难题（张文，龙超，2010）［26］。实践中，可以先进行试点，部分转移法定准备金付息额，确定特定贴息贷款类别，并选择部分商业银行作为试点行。

五、结束语

综上所述，存款准备金制度的安排，不仅要对全社会流动性总量的调控，也要对商业银行流动性风险管理水平和能力的引导。因此，应对目前我国实施的存款准备金计提考核机制进行完善，改革的方向是建立平均法时差准备金制度，允许准备金维持期透支；但仍坚持采用统一比率，准备金付息制度，不允许准备金结转，央银行存款作为准备金唯一合格资产等制度不变，以适应我国经济金融国情；加快改革财政存款全额缴存管理制度，纳入存款准备金缴存范畴，探索建立ABRR制度，设计存款准备金付息资金转为信贷贴息使用的机制，克服存款准备金制度的局限性，切实增强中央银行的调控力度，适应存款准备金政策的职能转变。

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