新疆新型农村合作医疗实施状况分析＊——以玛纳斯县、且末县为例

张 霞

（石河子大学 商学院，新疆 五家渠831300）

新疆地区的新型农村合作医疗保障制度，在实施过程中受南北疆经济发展差距的影响较大，因此对不同地区、不同经济条件下新型农村合作医疗制度的实施进行对比分析，显得尤为重要。基于此，笔者选择北疆经济水平较高的玛纳斯县与南疆少数民族人数较多的且末县，进行新型农村合作医疗实施状况对比研究，为新疆新型农村合作医疗工作更好地开展提供理论参考。

一、玛纳斯县与且末县新型农村合作医疗实施状况分析

（一）实施方案

玛纳斯县于2003年下半年推行新型农村合作医疗政策，至今已近10年。2006年1月，且末县被新增为国家新型农村合作医疗试点县，至今已有7年时间。新疆所有试点县新型农村合作医疗的实施方案都有最低标准，玛纳斯县与且末县两县根据自身实际情况，在最低要求的前提下有所调整。两县在实施目标、实施原则、组织管理、参合者的权利与义务、基金的管理与使用机构、基金分配与使用上都相同，只有在基金筹集上略有不同。新型农村合作医疗基金的筹集标准为每人每年150元，其中农民以家庭（户）为单位每人每年缴费30元，各级财政每人每年补助120元（中央财政补助60元，自治区财政补助20元，自治州财政补助20元，玛纳斯县、且末县财政补助20元）。

（二）玛纳斯县与且末县新型农村合作医疗制度发展状况

1.农民参合率

参合率是考察一个地区新型农村合作医疗工作的重要指标之一［1］。

从表1可以看出，玛纳斯县2009年的参合率较且末县高3.7个百分点，但到2010年玛纳斯县参合率较且末县仅高了0.3个百分点，说明且末县参合率在上升。2010年，且末县参加新型农村合作医疗的农牧民达35 512人，比上年的34 359人增加1 153人，增长3.4%，参合率达99.7%。玛纳斯县的参合率2010年与2009年没有变化。

表1 玛纳斯县、且末县新型农村合作医疗参合的基本情况

2.基金筹集与使用情况

由于各级财政增加了投入，近两年玛纳斯县、且末县的新型农村合作医疗筹资额不断提高。农民缴纳少量的参合资金，区民政部门扶持解决农村低保户个人缴纳的部分。从表2的数据中可以看出，两县2010年筹集基金总额相对于2009年来说，增长幅度较大，玛纳斯县达到35.58%，且末县达到34.90%。这主要是由于加大了财政补贴力度。在两县的基金支出总额中，基本上为住院补偿费用、门诊补偿费用以及分娩补偿费用。玛纳斯县2009年没有透支，2010年出现透支；且末县这两年年基金使用率超过100%，并且在2009年基金超额支出达105.98万元。造成透支的主要原因，一是一些地方费用控制不力，医疗费用上涨过快；二是住院率偏高，各级定点医疗机构住院分布不合理；三是补偿方案制定不合理；四是用本年资金抵消上年超支。

表2 玛纳斯县、且末县新型农村合作医疗基金筹集与使用情况（万元）

3.补偿情况

截至2010年11月30日，玛纳斯县两年共支出合作医疗补偿资金2 055.37万元，受益74 600人次，受益率达46.32%。其中，门诊补偿50 894人次，补偿金额90.55万元；大病住院补偿22 483人次，补偿金额1 928.22万元。且末县两年共支出合作医疗补偿资金1 058.43万元，受益37 271人次，受益率达53.33%。其中，门诊补偿19 205人次，补偿金额27.09万元；大病住院补偿16 907人次，补偿金额996.58万元。

玛纳斯县、且末县2010年较2009年门诊补偿人数与门诊补偿费用都有大幅下降，尤其是且末县门诊补偿费用下降幅度更大；住院补偿费用都有所增长，其中且末县涨幅比率相对玛纳斯县较小；分娩补偿费用仍旧是300元，且末县住院人数2010年比2009年有微小变化少了49人。历年数据见表3。

表3 玛纳斯县、且末县新型农村合作医疗基金补偿情况

4.资金筹集来源情况

两县新型农村合作医疗基金的筹集标准2009年有差异：且末县为每人每年115元，其中农民以家庭（户）为单位每人每年缴费30元，各级财政每人每年补助85元（中央财政补助40元，自治区财政补助20元，巴州财政补助10元，且末县财政补助15元）；玛纳斯县为每人每年110元，其中农民以家庭（户）为单位每人每年缴费30元，各级财政每人每年补助80元（中央财政补助40元，自治区财政补助20元，昌吉州市财政补助10元，玛纳斯县财政补助10元）。玛纳斯县2009年人均筹资总额比且末县少5元，原因在于且末县地方财政的扶持力度较大，2010年两县人均筹资总额持平。人均筹资总额都增加到150元，中央加大了财政补助，说明政府对新型农村合作医疗的重视程度在不断加强，这样可以有更多的资金为农牧民提供医疗保障（见表4）。

表4 玛纳斯县、且末县新型农村合作医疗资金筹集结构比较

5.住院起付线、封顶线

玛纳斯县在乡镇卫生院、县级医院、县级以上医疗机构的住院起付线都比且末县高，但住院封顶线都是24 000元。玛纳斯县、且末县住院起付线从乡镇到自治区基本上依次递增，确定出了各级医疗机构在“三级”医疗网络结构中的作用，突出了小病去乡镇、县级医院，大病才去大医院的实施新型农村合作医疗制度的目的（见表5）。

表5 玛纳斯县、且末县新型农村合作医疗住院补偿比例比较

通过以上对比可以看出，经济发展较为落后的地区，农村农牧民参合率较低，但是参合增长率较高；资金筹集来源中县地方财政扶持力度较经济发达地区小。

二、玛纳斯县与且末县新型农村合作医疗实施状况差异成因分析

玛纳斯县与且末县新型农村合作医疗运行情况良好，达到了新型农村合作的基本目标并取得了一定成效。但是作为一个新生事物，新型农村合作医疗目前还处于试点阶段。考虑到经济发达地区与经济较为落后地区的差异，当地人口分布、交通条件、经济发展水平、农牧民自我健康意识以及当地医疗机构分布与技术水平等因素也较大影响了人们的就医意向［2］。本文主要从以下几方面分析形成差异的原因。

（一）经济水平

玛纳斯县2010年实现地区生产总值94.53亿元，连续13年人均收入位居全疆前列，农牧民人均收入在2010年超过1万元。且末县2010年全县实现生产总值9.546亿元，其农民人均收入达到6 356元。虽然由于南北疆本身经济水平有一定差异，但现实收入差距仍然甚远。玛纳斯县财政收入高，政府对新型农村合作医疗支持力度大，有专项拨款，从而使新型农村合作的筹集基金增加；当地农民收入高，其支付能力强，参加新型农村合作较容易，新型农村合作参合率相对较高。而收入较低的地区农民首先关心的是如何增加收入，而不是满足医疗保障需求；农民即便有医疗需求，也无力将其转化为医疗消费，因为在有限经济收入的制约下，医疗消费成了奢侈品，而且医疗费用的上涨速度快于农民收入增长的速度，这影响了农民消费的信心，从而进一步减少了农民医疗消费，导致农民参与率不高。

（二）地理位置

且末县位于塔里木盆地东南缘，阿尔金山北麓，东与若羌县交界，西与民丰县相邻，南与西藏接壤，北部伸入塔克拉玛干大沙漠，与尉犁、沙雅县相望。其中心城镇且末镇因为地理位置偏僻，农民多选择在相近卫生机构就医。

玛纳斯县地处新疆腹地，距昌吉市、乌鲁木齐市都在100公里左右，距石河子较近，仅有15公里；且末县距库尔勒市、乌鲁木齐市很远，少则也有六百多公里。距离中心城市近，人们就医就有了更多的选择，当有病时可以选择医疗卫生条件相对较好的医院进行治疗。玛纳斯县对县级以上医疗机构的住院补偿比例高，这就为农民看大病提供了保障。

（三）医疗卫生机构

玛纳斯县有11个乡镇，207个村，县定点医疗机构有玛纳斯县医院、新民医院、玛纳斯中医院3家，有各类卫生技术人员550名。全县大小村庄基本开展了慢性病门诊诊疗工作，县医院、中医院为农民更高要求的求医就诊提供了档次齐全的定点医疗单位；乡镇卫生院（包括村卫生院）77家。农牧区村卫生室从现有规模、人员配备等方面基本能满足农牧民群众小病不出村的需要。另外，该县距石河子市较近，方便农牧民及时就医。

且末县共有卫生机构80个，其中县级医院2个（含维吾尔医院）、卫生院11个，诊所、医务室19个，社区服务中心（站）2个，村卫生室43个，个体综合性医院1个。全县（非营利性机构）共有卫生技术人员313人，其中执业医师和执业助理医师88人。

（四）民族结构

玛纳斯县少数民族人口30 431人，占总人口的18.22%，大多为回族；且末县少数民族人口48 790人，占总人口的77.23%，该县的少数民族以维吾尔族居多，达到总人口的76.95%。由于语言障碍，农村少数民族居民到县级以上的医院就诊治疗受到影响；部分汉族医务人员由于不懂当地的民族语言，而给治疗护理上带来困难。

三、完善新疆新型农村合作医疗运行的对策措施

（一）促进农民增收

首先，拓宽农业融资渠道。随着市场经济的不断发展，应该将市场机制引入到农业资金供给上，不断打破各种农业融资限制，开辟多条农业融资渠道；其次，政府应该加大对农业的财政支出；最后，政府应该制定大学生毕业支援农村建设的优惠政策，鼓励大学生毕业来农村工作，将会大大提高农村经济发展水平，不断促进农民增收。

（二）补偿调整，加大扶持力度

要根据新疆各地的不同经济条件和得病率，动态调整补偿标准，制定合适的补偿比例；建议报销比例适当上调，封顶线适当提高幅度，并且将大额门诊费用及重病前期门诊费用也纳入报销范围，切实减轻农民负担［3］。因为自然环境、历史等原因，在南疆有典型的地方性疾病，可在降低起付线、调高封顶线、提高补偿比例的同时，将一些新疆地方性疾病造成的医疗费用纳入补偿范围。

（三）拓宽筹资渠道

现有筹资模式主体有中央财政、自治区财政、州县财政等各级财政部门和农牧民个人。对政府而言，要进一步加强各级政府对新型农牧民合作医疗的财政支持力度，可以考虑开征有强制约束力的社会保险税作为医保资金的政府投入；对于农牧民个人而言，在年人均收入较高的县市，农牧民在自愿原则下可适当提高筹资额度；此外可以创新模式，鼓励企业、社会团体和个人捐赠资金支持新型农村合作医疗，拓宽筹资渠道；引入保险机制建立起社会化程度较高的医疗保障制度，从而获得更大的资金提高保障水平。

（四）增加卫生事业的资金投入，提高医务人员服务水平

随着新型农牧区合作医疗实施，农牧民群众对乡村医疗要求愈来愈高，特别是医疗服务水平。卫生行政部门要按照农村医疗卫生体系建设规划，加大投入，加快农村医疗卫生服务机构基础设施建设和服务质量的提升，每年要安排一定的经费，对医护人员实施定期强化培训，开展职称评定，严格考核［4］。同时在南疆地区，双语医务人员的培养也是非常必要的手段。

［1］褚绪.新型农村合作医疗政策研究［D］.大连：东北财经大学，2007.

［2］唐秋伟.我国欠发达地区新型农村合作医疗制度研究［D］.开封：河南大学，2007.

［3］李立清.新型农村合作医疗制度［M］.北京：人民出版社，2009.

［4］邓大松，等.新疆新型农村合作医疗制度运行分析［J］.中国人口·资源与环境，2009，（1）.