关于我国发展抽水蓄能电站的思考

胡亚益 杨一行

正在建设的内蒙古呼和浩特抽水蓄能电站，图为建设中的电站上水库。摄影/张伟国

在我国电网结构中，是否应该建设一定比例的抽水蓄能电站？由谁建？谁来承担抽水蓄能的成本费用？应该说，现行政策规定是明确的。但由于现行政策与发展抽水蓄能所面临的实际情况相差甚远，造成电网和电源企业发展抽水蓄能电站的内在动力不足，一些地方政府和相关投资者有发展和投资建设抽水蓄能电站的愿望，但苦于没有抽水蓄能的电价政策，处于等待观望的状态，使得我国抽水蓄能电站建设的发展不能满足电网的需要。本文仅就是否应该建设一定比例的抽水蓄能电站，目前政策规定给发展抽水蓄能带来的问题以及如何发展抽水蓄能电站，作一些分析，以期引起有关方面的重视，调整发展抽水蓄能的政策，以促进抽水蓄能电站建设的有序发展。

一、建设一定比例的抽水蓄能电站是现代电网所必须的

关于抽水蓄能电站在现代电网的作用应该没什么争议，调峰填谷、调频、调相、事故备用、黑启动等功能保障电网安全稳定经济的运行，这方面已达成共识，不再赘述。但从以下几个方面进一步分析也可以看出抽水蓄能的重要性。

图1：电力供求关系及抽水蓄能运行示意图

图2：狭义的电力产业链示意图

1、从电力供需的规律来看，需要发展抽水蓄能电站。电力的供需是在同一时间完成的，但电力的供需在同一时间又是处于交叉波动的，电力供需的峰谷差随时存在，而峰谷差就需要采用一定的手段来调节。抽水蓄能是调峰填谷最好的工具，随着经济的发展和用电量的增加，峰谷差会越来越大，对抽水蓄能电站的需求也就越迫切。

从上图可以看出，随电力供应的变化，与实线相交的部分是抽水，与虚线相交的部分是发电，从而达到供求平衡。从电力供求规律来看，抽水蓄能电站用于电网的调峰填谷是最经济的，也是必须的。

2、从狭义的电力产业链来看抽水蓄能必须在电网中占有一定的比例。

综合图1、图2来看，电源侧对电网的供电随电源的特征是不断变化的，而需求侧更是不断地在波动，为了使供需达到平衡，抽水蓄能电站通过调峰填谷发挥重要作用；同时，抽水蓄能电站的各种辅助功能发挥作用以保障电网的安全稳定运行。正因为如此，抽水蓄能电站必须在电网中占有一定的比例，至于这个比例多大合适又要根据电网电源的特征和用户的需求特征来综合分析，不同的地区有不同的比例。

3、从新能源的发展趋势看，也需要建设相应的抽水蓄能电站。目前我国新能源主要以风能、太阳能为主，而风能、太阳能又具有间歇性、波动性、随机性的特点，因此新能源的开发更需要建设相应的抽水蓄能电站来进行调节。

4、建设大电网和智能电网也需要建设相应的抽水蓄能电站。由于我国地域辽阔，从物理上看已经形成全国性的大电网，同时又提出要建设智能电网。在建设大电网和智能电网的条件下，调峰填谷、保证电网的安全稳定经济运行更离不开抽水蓄能电站。

综上所述，在我国电网结构中，建设一定比例的抽水蓄能电站是必须的。

二、现行相关政策不利于抽水蓄能电站的发展

目前发展抽水蓄能依据的主要政策有：国家发改委（2004）71号《关于抽水蓄能电站建设管理有关问题的通知》（以下简称“71号文”）；国家发改委（2007）1517号文《关于桐柏、泰安抽水蓄能电站电价》的通知（以下简称“1517号文”）；国家能源局（2011）242号文《关于进一步做好抽水蓄能电站建设的通知》（以下简称“242号文”）等三个文件。

对于是不是需要建，这几个文件对我国适当发展建设抽水蓄能电站都表示了肯定。71号文指出，“为满足电网安全、稳定和经济运行的需要，建设适当比例的抽水蓄能电站是必要的”；242号文指出：“随着我国经济的快速发展和能源结构调整步伐加快，对电力系统运行的安全性和可靠性要求越来越高，适度的加快抽水蓄能电站建设步伐十分必要”。

对于由谁建和成本费用由谁承担的问题，71号文件规定：“抽水蓄能电站原则上由电网经营企业建设和管理，其成本纳入电网运行费用统一核定；发电企业投资建设的抽水蓄能电站，要服从于电力发展规划，作为独立电厂参与电力市场竞争。”

1517号指出：“在发改能源[2004]71号文件下发后审批的抽水蓄能电站，由电网经营企业全资建设，不再核定电价，其成本纳入当地电网运行费用统一核定；在发改能源[2004]71号文件下发前审批但未定价的抽水蓄能电站，作为遗留问题由电网企业租赁经营，租赁费由国务院价格主管部门按照补偿固定成本和合理收益的原则核定；核定的抽水蓄能电站租赁费原则上由电网企业消化50%，发电企业和用户各承担25%；发电企业承担的部分通过电网企业在用电低谷招标采购抽水电量解决，用户承担的部分纳入销售电价调整方案统筹解决。”

242号文件指出：“原则上由电网经营企业有序开发全资建设抽水蓄能电站，建设运行成本纳入电网运行费用；杜绝电网企业与发电企业合资建设抽水蓄能电站项目。严格审核发电企业投资建设抽水蓄能项目。在现有销售电价水平下，不得因建设抽水蓄能电站给电力消费者增加经济负担或者推动全社会价上涨，避免简单为电源项目配合而建设，杜绝为促进地方经济发展上项目建抽水蓄能电站。”

这些规定应该说是符合2002年电力体制改革前的实际情况的。但随着经济的发展和电力体制改革在进行中出现的变数，这些规定制约了抽水蓄能电站的发展，造成了“电网企业不愿建，电源企业不能建，其他投资者建不了”的局面。

为什么形成这样的局面？根本原因还是经济利益问题即电价问题。这里有必要把形成这种状况的背景做个粗略的分析。

2002年电力体制改革前，电力价格基本上是计划价格，由国家统一定价，当时电网电厂统一核算。厂网分开时原国家电力公司一分为六，成立国家电网公司和五大发电公司。按照当时的电价格局，把销售电量乘不同的销售电价，就是电网的总收入，然后按当时的各种不同的上网电价乘以上网电量支付给发电企业，剩下的就是电网的输配售电的收入，用于支付电网的成本费用，余下就是电网的剩润。加之原来是发输配供由电力公司统一核算，这样的价格布局也就把抽水蓄能的效益体现在分家之后的国家电网公司之中了。正是基于这一点，71号文和242号文都规定抽水蓄能电站由电网公司建设和经营，建设运行成本纳入电网运行费用。这样一来，对电力体制改革前的抽水蓄能电站采取的制度安排是可行的。但改革后新建的的抽水蓄能电站纳入电网公司核算，由电网公司承担全部运行费用就值得商榷了。电网公司投了资、开支了运行成本，严格地说不可能从电网中得到全部补偿。如果说2002年以前的抽水蓄能的效益体现在改革前电网公司留下来的那部分利益之中，改革后新增的抽水蓄能电站要么是吃过去的老本，要么就是增加电网公司的运营成本。这样一来，电网公司没有利益，也就没有了投资抽水蓄能的积极性。

发电企业因71号文件规定，发电企业建设的抽水蓄能电站作为独立电厂参与电力市场竞争。由于目前没有峰谷电价，一般来说，抽水蓄能用4度电，发3度电，这使得发电企业没有条件参与市场竞争。

1517号文规定71号文件下发后审批的电站由电网企业全资建设经营，不再核定电价，这样其他投资者也就建不了了。

形成这样状况的原因是多方面的：一是过去电价的形成比较复杂；二是过去电力公司统管电网、电源以及抽水蓄能电站；三是抽水蓄能电站自身的特殊性；四是要制定一个新的价格格局，由于各方面的利益格局发生变化，利益减少的方面必然会抵制，以至没有形成一个新的价格格局；五是电力体制改革放缓，没有按原方案推进。客观地讲要理清抽水蓄能电价确实也是一道难题，加之各种因素相互交织，形成了现在这样一个胶着的局面。

这就形成了“好孩子、无人抱”的状况，都说发展抽水蓄能好，但一涉及到要承担经济责任时都说不是自己的孩子，与自己无关。

三、提高认识、走出误区、深化改革，加快抽水蓄能电站的建设

对于建不建，无可争议，要建。根据电力规划，2015年我国抽水蓄能装机要达到4100万千瓦，而到2011年底为止只有1800万千瓦，2020年要达到6000万千瓦。建一座中型的抽水蓄能电站从选点规划到最后建成至少也要8-10年，所以现在任务十分艰巨。

既然要建，就要解决由谁建的问题。其实并不是规定由谁建设，关键是要落实建设抽水蓄能电站的投资回报问题，核心就是电价问题。只要这个问题解决了，按照“谁投资，谁受益”的原则，谁建都可以，只要符合投资的条件就可以了。这里还要明确一个问题：抽水蓄能电站的建设与电力产业链的其他方面一样，是投资，不是公益工程，只不过在电网系统中有一些特殊罢了。既然是投资，就要取得回报。

要确定抽水蓄能的电价，就是弄清抽水蓄能的效益何在。严格地讲，抽水蓄能电站不是一般意义上的电源企业，它不仅不增加新的电量，反而要消耗电。它是电网一个特殊的运行工具。它的效益具有综合性、模糊性的特点。其效益主要体现在三个方面：

1、通过调峰填谷，使电力供需相平衡，减少其他发电企业调峰的装机配置。假设一个独立电网的最大负荷是2000万千瓦，那么它的最低装机配置也在2000万千瓦以上。如果有了抽水蓄能电站，就可以减少发电企业的装机容量，这样使发电企业受益。

2、通过其他辅助功能保证电网安全运行，对电网起到安全保障作用，使电网受益。

3、给用户高质量供电，使用户用电有保障，用户受益。

1517号文件对71号文下发前审批的抽水蓄能电站采取核定租赁费的办法，并由电网企业消化50%，发电企业和用户各承担25%，其实也是基于这一实际情况。当然这个比例是否合适可以深入研究。但这个思路是应该肯定的。按照“谁受益，谁承担”的原则，合理地确各个方面应当承担的份额。

要解决抽水蓄能电站的价格问题，就要走出几个误区。

误区一：电价变动会推动全社会物价上涨。直观上看，电价上涨会影响物价上涨。但是在市场经济条件下，电力同样是商品，会随市场供求关系而上下波动。如果全社会物价上涨，通过压制电价来控制物价上涨只能是暂时的，如果不调整又会造成供电紧张，这些已被现实证明了，政府不动电价的愿望是好的，但如果整个价格水平变了，最后不调整电价是不可能的。

误区二：“不同质的‘电’，价格是不能变化的”。高质量供电、不拉闸限电的“电”与供电质量不高、电压不稳或者拉闸限电的“电”，应该是价格不同的两种电，我们在制定价格过程中没有考虑到这两种电的价格差别。在投入了大量资金，改善了供电质量，并没有调整改善后的电的价格。一是因为这种改善是渐进的，容易忽略；二是因为享用这种“电”带来的消费质量的提高是隐形的，若要提高价格是显性的，这种渐变和提高价格的突变会发生冲突。所以，应该向电力消费者说明，能够保证高质量安全供电是有成本投入的，应该是有质量差价的，到了一定阶段适当提高价格是合理的。

误区三：抽水蓄能电站的效益都体现在电网之中。71号和242号文基于这种认识。在过去电力公司大一统的情况下，这种认定符合实际，但厂网分开后，格局发生了变化。究竟原来留在电网中的这部分利益有多大，可以承担多少新增的抽水蓄能电站的站的成本，恐怕难以确认。在利益格局一定的情况下，新增一个抽水蓄能电站，收益方应该包括发电企业、电网企业和电力用户。实际上1517号文件确定的租赁费也是按这个方式进行的，所以规定71号文以后新建的抽水蓄能电站全部由电网承担成本是造成电网不愿建的原因。如果执行了输配电价管理办法，把这部分都放在电网是可行的。但目前还没有实行输配电价，即使实行了输配电价，这部分还是最终转移到了销售电价之中。

只要在这些方面达成了一致，有了一个基本的认识，就可以深入探讨抽水蓄能的电价问题。基于上面的分析，抽水蓄能电站的电价确实是一个比较复杂的问题。要使这一问题得到解决，还是要走改革之路。虽然电力体制改革历经10年，目前仍然处在艰难的蹒跚步履之中，但必须清醒地看到，要解决电力体制中的若干问题，除了改革，别无他法。电力体制改革，厂网分开，使我国的电力装机得到了突飞猛进的发展，由2003年的3亿千瓦发展到2011年的近10亿千瓦，这就是改革的结果。

改革的核心还是电价问题。比如实现竞价上网，峰谷电价，辅助服务价格等。不管怎样，如果确定需要发展抽水蓄能电站，就要解决它的发展机制问题，这个机制就是给抽水蓄能电站确定一个合理的价格。