基于市场化的高速公路日常养护合同发包范围探讨

刘 涛，柴 智，曹 江

（1.华杰工程咨询有限公司，北京 100029；2.交通运输部科学研究院，北京 100029；3.中公高科养护科技股份有限公司，北京 100085）

0 引言

近年来我国的高速公路建设飞速发展，截至2011年底我国高速公路总里程已达8.5万km。大量高速公路的投入运营为我国经济发展做出重要贡献，同时要保持良好的运营状态，提高高速公路养护的管理水平也越来越为重要。高速公路日常养护管理的合理性、科学性直接决定着高速公路的运营效率和运行成本，日常养护市场化发包的范围是市场化管理的重要方面。

1 日常养护市场化的提出

目前我国高速公路养护管理存在“运营管理方自养的管养一体”和“市场化发包的管养分离”两种模式。对于高速公路的大中修工程，其具有规模较大、养护施工作业工期较集中、阶段性连续作业等类似高速公路新建工程的特点，施工管理较单纯，与新建工程施工管理类似，管理方式较成熟，管理难度相对低，目前较多省份对于大中修已实行了市场化发包管理。

相比大中修的施工管理，日常养护施工管理的特点有很大不同。高速公路日常养护工程琐碎、分散、单次作业工程量小，兼具有经常性、连续性、周期性及突发性的特点，其管理是持续经常性的，管理较复杂、难度较大，目前国内高速公路日常养护多数仍采用运营管理方自养模式。

传统运营管理方自养模式是高速公路经营公司实行企业内部一体化管理的模式，这种模式的优点在于企业交易成本（包括传播信息、谈判、协商、签约、合约执行的监督等活动所费的成本）的节约，但是它在削减交易成本的同时带来了大量的管理费用和效率的损失。采用这种模式的高速公路经营公司需要置办大量机械设备，负担设备的维修保养；内部养护队伍庞大，员工的工作积极性不高；养护管理者既是生产者也是监督者，责任不清、职责交叉，养护质量不高，面对出现的问题易发生互相推诿的情况，一旦发生养护质量、安全问题，很难追究责任。

随着高速公路养护体制改革的逐步深入，市场机制作用不断加强。高速公路养护体制改革是市场经济发展的必然要求，其目标是逐步实现高速公路养护市场化。养护管理市场化，就是高速公路运营单位不养自己专门的养护作业队伍，将高速公路养护作业推向市场，实行合同管理，只配置少数的人员以管理者的身份参与养护工程的技术、质量、工期、造价等的管理，不直接参与施工的组织及作业。这样一方面对于高速公路运营公司来说可以大大减小管理难度、提高养护质量、节约养护成本；另一方面对于养护承包市场来说，还可以培育养护专业队伍，促进养护承包企业提高养护服务理念和服务水平。

2 高速公路日常养护的概念

对于高速公路日常养护施工进行市场化发包的合同管理，首先要研究日常养护的概念，根据其概念分析适合发包的内容。

我国目前关于高速公路的各养护规范中，均没有对高速公路日常养护的概念做出明确说明或定义。高速公路日常养护应指对高速公路进行经常性的清扫、清理、清洗和清疏等日常性养护和日常巡查、检查工作，以及对轻微破损或缺陷的修补与修复、局部拆除及更换、细微病害处治等，并进行预防性保养或修复其轻微破损部分，使之经常保持完好状态及正常使用性能的工程项目。

3 结合高速公路日常养护概念分析市场化发包的范围

根据日常养护的概念以及其经常性、连续性、周期性及突发性的特点，高速公路日常养护的工作范围应包括巡查、检查、保洁、清疏、轻微损坏修复、细微病害处理、应急灾害及突发事件处置以及路产设施看护。对于上述范围中的各项工作，可以完全或部分市场化发包，运营管理方仅参与管理、监督。

3.1 巡查、检查是高速公路养护发现问题的第一阶段，决定着养护的后续进行，将日常性、经常性和定期性的巡查、检查工作委托给养护承包商进行，可以使其经常性的把握所承包高速公路的状态，以及根据巡查、检查结果变被动接受养护任务为主动养护，使其发现问题、处理问题的责任一体化，有利于养护处理的及时性和减少运营管理方的管理难度。对于承包商的巡查、检查，运营管理方应采取对其进行监督和抽查管理的方式，建立合适的管理流程。

3.2 保洁、清疏、轻微损坏修复、细微病害处理均可以全部发包给承包商承担。施工人员完全由承包商配备，对于施工设备可采用施工承包商反租赁运营管理方已有设备的方式，该方式对于承包商来说比其另行租赁、调用更节省费用，对运营管理方来说也会减少设备闲置带来的损失。

3.3 对于高速公路应急灾害及突发事件处置事宜可以部分交由承包商承担。由于应急灾害及突发事件处置具有突发性的特点，且其必须实现快速处理，从社会其他施工单位处另行调集施工机械、人员、物资进行应急处理所需时间较长、成本较大；再者如果全部由承包商单方面承担的话，一方面其组织协调各方的能力不够，再者应急抢险所需物资、设备的供应、调配能力不强，很可能无法快速、及时的处置应急灾害及突发事件，故应将该工作由运营管理方和日常养护承包商共同承担，由运营管理方进行组织协调、抢险物资储备和提供，承包商有义务按照运营管理方的要求及时提供部分所需的施工设备及施工人员，作为配合方协助运营管理方进行应急抢险、突发事件的处理。

承包商应制定相应的应急预案，启动应急预案时，承包商应积极配合运营管理方的组织安排，及时、快速的调集相应人员、设备，快速处理好救援、疏导、抢修工作。承包商平时应后备足够数量的应急人员，如遇灾害、突发事件时必须按照指令配合处置。为保证承包商在应急事件发生后较短时间内调集到相关人员，运营管理方每年给予承包商一定的预备费，此外实际使用的人员、设备可采用计日工的方式计量支付。

3.4 对于路产设施的看护工作，可市场化发包给承包商承担。承包商应负责看护其责任范围内路产设施，保证其完整和安全，防止被偷盗、人为破坏，随时向运营管理方报告路产破损情况，发现损坏道路或设施等不法行为首先应第一时间尽力制止并及时向运营管理方、路政等有关部门通报。对于职责范围内沿线设施遭到严重偷盗或破坏的，承包商应承担违约责任，对于积极举报偷盗沿线设施行为的，经核实后应给予个人每人每次一定金额的奖励，如能追回可根据原物价值给予相应奖励。

4 各专业工程中日常养护市场化发包的分类及具体内容

在工程实际管理和发包时运营管理方一般需按路基、路面、桥梁涵洞、隧道、交通安全设施、绿化各专业工程进行管理，根据高速公路日常养护发包的范围应按各专业工程予以界定分类其具体内容。

对各专业工程的日常养护工作按照高速公路日常养护的概念可分为巡查检查（含路产设施看护）类、保养类、维修类、应急灾害及突发事件处置类，基本内容如表1所示。

表1 日常养护发包内容分类表

表1（续）

5 结语

高速公路日常养护市场化发包的范围研究对于高速公路运营管理方的合同管理具有重要意义。本文结合对高速公路日常养护的概念、范畴的分析，提出了可市场化发包的日常养护的工作范围，该方案可为高速公路运营管理方的养护管理改革提供参考。日常养护市场化的合理、科学实施将使得运营管理者解放出更多的精力和人力，更偏重于养护的管理而不是一线的施工作业，可有效提高管理水平，降低日常养护管理难度。

[1]陆娅楠.今年新增公路逾7万公里我国高速公路总里程达8.5万公里[EB/OL].http://www.moc.gov.cn/djph/201112/t20111231_1180289.html，2011-12-31.

[2]余富兵，祝宝靖.浅析我国高速公路养护管理发展对策[J].山西建筑，2010，（36）：283-284.

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