奥巴马对非政策的新走势

■ 刘中伟 ／文

自奥巴马2009年就任美国总统以来，其非洲政策的调整和发展走向就成为学界关注的焦点。笔者利用过去两年分别在美国波士顿大学非洲研究中心与威尔逊中心做访问学者的机会，集中访谈了美国大学和智库的对非关系知名专家，获得了关于该问题的大量一手信息。本文拟就该热点问题给出分析，以更好地理解与处理中非关系中的美国因素。

奥巴马第一任内非洲政策“无所作为”

奥巴马是美国历史上的第一位黑人总统。因其肤色和深厚的非洲渊源，他的非洲政策曾被寄予厚望。奥巴马本人也曾多次高调宣示美国对非洲的重视。上任不久，2009年7月奥巴马即旋风般地访问非洲，并面向加纳议会发表了对非政策演讲。2012年6月14日，白宫更是发布了《美国对撒哈拉以南非洲战略》。公开发布如此完整的对非政策文件，在美国历史上尚属首次。

但是，回顾奥巴马第一任内的对非政策，不难发现他的对非政策缺乏亮点，在指导理念、经济政策、援助框架和军事政策上对小布什政府多有继承，这引起了美国各界和非洲许多人的不满。谈及奥巴马第一任内的非洲政策表现，除了一些担心发展美非关系会损害其利益的个人与利益集团，美国国内可谓哀鸿遍野。2011年美国非洲学会主席卡罗尔·汤普森（Carol Thompson）表示，与小布什总统相比，身为非洲裔的奥巴马在非洲政策方面的表现不仅没有任何进步，甚至还出现了倒退。

针对奥巴马总统第一任内“无所作为”的状况，美国各界纷纷呼吁他能在第二任期内对非洲政策采取更具进取性的做法。综合各方面的信息，笔者认为，连任后的奥巴马总统不可能对来自美国政界、学术界、智库、商界，以及民间要求推动对非战略的各种压力完全熟视无睹。而从历史上看，实现连任后的美国总统由于摆脱了大选考量等各种因素的牵绊，往往在其第二任期才会对一些颇有争议的政策领域“亮剑”。从这种意义上说，在奥巴马第二任期内，美国非洲政策存在很大程度调整的可能。

奥巴马第二任内非洲政策的重要发展趋势

结合其第一任期的对非政策表现与特点，奥巴马对非政策的发展趋势可能将主要表现在以下几个方面：

一、减少美国非洲政策中的单边主义色彩，重视发挥非洲国家的自主性，在此基础上构建新型的美非“伙伴关系”

“巧实力”是继“硬实力”、“软实力”概念之后，主要由美国著名国际关系理论家约瑟夫·奈所提出并发扬光大的一个概念。“巧实力”强调在处理国际事务时，将“硬实力”与“软实力”等各种手段综合运用，以“巧”致胜。近年来，“巧实力”概念在美国大行其道。奥巴马外交团队的核心成员、刚刚卸任的美国国务卿希拉里·克林顿曾多次指出“巧实力”是奥巴马政府外交政策的指导原则：“美国不能靠自己解决我们面临的所有问题”，“推进美国利益的最佳方式在于设计和实行一套全球解决方案”。在美国对非政策中，推行“巧实力”战略、继续构建新型的美非“伙伴关系”、减少美国非洲政策中的单边主义色彩是一个总体的发展趋势。

在加纳演讲中，奥巴马呼吁由非洲人民自己来主导他们的未来：“我并不认为非洲国家和人民来自另外一个世界。相反，我认为非洲是我们这个紧密相连的世界的极为重要的一个基本组成部分——代表我们想为我们孩子构建的美国的友好伙伴。这种伙伴关系必须建立在相互负责和相互尊重的基础上。而这些都有一个最基本的前提，那就是非洲的未来将由非洲人自己决定。”而美国驻津巴布韦大使、奥巴马政府的前任非洲事务副助理国务卿大卫·沃顿（David Bruce Wharton）也指出，我们的一个信条是“国家导向”，这意味着我们不是简单地设计一揽子发展方案，然后把它包在漂亮的礼品盒里并送给在世界其他地区的人民。相反，我们会先问他们：“你觉得你正在做的不错的是什么？我们能够怎样支持和帮助你？我们怎样在这方面成为伙伴？”

二、在促进对非贸易和投资方面，奥巴马政府可能会有大的政策倡议出台，美国对非经贸合作的力度有望进一步加大

威尔逊中心非洲项目主任史蒂夫·麦克唐纳（Steve McDonald）指出，由于非洲局势不稳，大部分美国的私人企业长期不愿意到非洲投资。加之美国是一个全球行为体，树大招风，很容易成为不满国家和势力的敌对目标。美国企业在非洲展开业务，不仅面临恐怖主义的威胁，也面临跨国、跨地区犯罪的威胁。此外，非洲的传染性疾病也使得许多美国企业不愿意到那里“冒险”，这是美非经济往来相对沉寂的重要原因。但是，现在非洲总体的政治局势正变得越来越稳定，经济环境也逐步改良。美国朝野已经有一种认识，那就是如果再不行动，美国将在非洲丧失更多的经济机会。奥巴马连任后，很可能将加大对美国企业在非洲开展经济活动的支持力度，鼓励美国私有部门去非洲投资。在继续推行《非洲增长与机会法案》的同时，发展一个全面的、协调的对非经济政策倡议。2012年6月，白宫发布的《美国对撒哈拉以南非洲政策》就提出把经贸合作作为美国非洲政策四极中的一极，这是一个积极的变化。以推进美国公司对非贸易和投资为宗旨的惠特克集团（The Whitaker Group）主任埃利奥特·彭斯（Eliot Pence）在2012年初于威尔逊中心的一次会面中告诉笔者：“从我在华盛顿参加的一系列会议来看，美国高层出台一个促进美国公司对非贸易与投资的经济政策倡议的可能性很大，对此我充满信心。”

三、美国非洲政策的调整，将最直接地表现为奥巴马出访非洲的次数更多，访问的非洲国家也更多

史蒂夫·麦克唐纳与皮特·刘易斯都指出，奥巴马在就任美国总统后，把非洲之行的第一站选在了加纳，这是不恰当的。奥巴马应当选择非盟而不是加纳。加纳虽然是非洲近来民主化的一个样板，但是代表性不足。非洲有54个国家，撒哈拉以南非洲国家也数量众多，仅仅单独访问这样一个西部非洲的小国使得奥巴马的非洲之行显得像是一场没有完成的旅行，涵盖范围明显不够。奥巴马在加纳议会的演讲在非洲反响很大，但是如果总统先生能选择在非洲的代表——非洲联盟的论坛上来发表这次演讲，相信效果会更好。在访问频度上，虽然其国务卿希拉里·克林顿很勤奋地进行了几次大的非洲访问，但奥巴马总统本人访非的次数明显太少，显示美国最高层对非洲的战略重视不足。不过，随着美国国内舆论号召加强对非关系的压力增大，奥巴马出访非洲的规模将更大，次数更多。总统出访非洲的行动意义很大，因为一般来讲总统到这块大陆的次数不会很多，因而出访往往是美国重视非洲战略的表现，而借访问非洲出台和宣布对非新政策是最合适的时机。

四、美国对非政策的军事色彩将进一步加重

有分析家指出，虽然许多人预期奥巴马在对非军事政策方面会摒弃小布什政府时期的好斗性和单边主义，但是事实证明奥巴马几乎全盘接纳了过去十多年来美国对非洲的军事介入政策。美军非洲司令部顾问、大西洋关系委员会非洲项目主任皮特·法姆（Peter Pham）告诉笔者，奥巴马因主张从阿富汗和伊拉克逐渐撤军而获得了诺贝尔和平奖。但是，在非洲，他却更依赖于用军事手段来解决问题，这种倾向在他第二任内将会进一步体现出来。奥巴马力主推行美国的无人机计划，目前美国正准备在非洲设立更多的无人机基地。约翰霍普金斯大学非洲项目主任皮特·刘易斯（Peter Lewis）也告诉笔者，很多人一般认为共和党更好战，这很容易陷入认识的误区。实际上，派100名美国特种部队士兵赴乌干达打击“圣灵抵抗军”主要是民主党的主张。而卡尔·汤普森在接受采访时也说，短期内美国对非政策加重军事色彩的趋势不会逆转，而只会以各种借口加大在非洲军事存在的力度。卡罗尔·汤普森教授说，两个历史记录已经说明奥巴马第二任期内这一趋势不会更改：其一，加速奥巴马出兵乌干达的是引起巨大舆论反响的“抓住科尼”（Kony 2012）视频，该视频对非洲童子军悲惨遭遇的描写在美国公众中造成了强烈的反响。但是，该视频只是一个借口，它实际上是美国政客授意某些人制作，因为出兵需要公众的支持。而事实上，“圣灵抵抗军”的首领科尼早已经不在乌干达境内。其二，由于金融危机的冲击，2009年以来奥巴马政府大大降低了对一些非洲研究机构的资助力度，削减幅度达到46%，对美国的非洲研究造成很大不利影响。但是，学界被削减的这些费用很大一部分流向五角大楼，用以加强美国在非洲的军事存在。

美国马萨诸塞大学和平、民主与发展中心执行主任达伦·克鲁（Darren Krew）博士在会谈中说，美国将加强在非洲的军事存在，显示打击恐怖主义仍将是奥巴马政府对非政策的首要考虑。美国西蒙斯大学政治科学与国际关系系教授丹·康奈尔（Dan Connell）告诉笔者，反恐在奥巴马第二任内仍将是美国对非政策的重中之重，这条反恐的前线是非洲之角，而埃塞俄比亚仍将是美国非洲之角政策的基石和中心。美国塔夫茨大学弗莱彻学院教授皮特·尤温（Peter Uvin）则告诉笔者，目前美国正在着力构建东起非洲之角、穿越非洲中部和撒哈拉沙漠、西至西非的塞内加尔的军事以及情报防线，并加大协助非洲相关国家对其军队进行训练的工作，以防止这一高危地带形成非洲恐怖主义策源地的“暴恐动荡弧”。只要非洲恐怖主义的威胁不除，奥巴马非洲政策中军事占比增加的趋势恐难改变。

五、美国对非援助面临一定程度的调整

如前所述，由于小布什政府在援助方面“做的太多”，加上金融危机对美国财政收入的冲击，奥巴马难以在对非援助领域大展拳脚。但是，如果在其第二任期内美国的经济恢复良好，那就不能排除奥巴马力图消除其前任小布什强烈印记，从而在对非援助领域打下自己烙印的可能。

在援助机构的改革方面，奥巴马政府将促使美国国际开发署提高援助效率。皮特·尤温教授表示，美国的对非援助之所以效率不高，一方面是因为非洲受援助国存在管理不善的问题，另一方面是因为美国国际开发署官僚化比较严重，许多人并不真正关心援助的有效性，从而做了很多愚蠢的援助项目。相比而言，英国的国际发展部就更为灵活。而“千年挑战公司”曾被期望是美国国际开发署的一种替代。但是，“千年挑战公司”执行的“千年挑战账户”项目，对受援国提出了许多良治条件，所以在实施某些援助项目方面也存在一些局限性。短期内它还不能完全取代美国国际开发署。

在援助领域上，由于目前美国非洲政策的重点仍是维护其安全利益，所以如果奥巴马政府的财政状况改善，美国在军事方面的援助将有所增加，这部分增加的军事援助仍将主要用于打击非洲的恐怖主义。而不论美国经济状况如何，美国对非援助资金的重点分配领域都存在调整的可能。例如，自小布什政府提出“总统防治艾滋病紧急援助计划”以来，美国在非洲的医疗卫生援助领域特别是艾滋病项目上投入了巨额资金，这种做法被奥巴马继承。但是，在其新的任期，奥巴马有可能会削减在该领域的资金规模，转而投向对非援助的其他部门。

六、在对非关系的其他一些特定问题上，奥巴马政府第二任期内也可能会实行一系列调整

在非洲国家的民主选举方面，美国可能会有更多的介入。在一些非洲国家的集权问题上，与其第一任相比，奥巴马政府可能会有更少的耐性。例如，在卢旺达问题上，美国可能会对卡加梅政权采取更为强硬的态度。在与非洲联盟的合作方面，美国将更为重视发挥非盟在非洲事务中的领导与协调作用。此外，美国大使被杀的“班加西事件”对美国触动很大，这有可能促使奥巴马政府更加重视在非洲的危机预防与处理机制建设，以便在危机发生的第一时间就能做出快速反应。短期来看，处理刚果（金）问题则是美国非洲外交一个新的优先事务。

另外，美国外交团队的重组也会对奥巴马的非洲政策构成一定影响。作为前国务卿的希拉里·克林顿是一位女政治家，她的非洲经验不足，经常按照美国的经验来处理非洲问题。例如，她比较关注非洲的妇女问题，注重非洲妇女经济地位和社会地位的提高，保护妇女权利。但是，希拉里·克林顿很明显与非洲的政府首脑交流不足，在许多问题上往往是闭门造车，按照自己的想法行事。新任国务卿克里上台后，肯定会对希拉里·克林顿的对非外交风格做出一定程度的改变。

奥巴马第二任内中非关系中的美国因素将愈加明显

从总体上看，美国对非政策中抗衡中国等新兴大国在非洲影响力的战略意图将越来越明显。

近年来，随着中国、印度和巴西等新兴经济体在非洲经济领域的迅速崛起，美国感到了明显的压力。特别是2006年中非合作论坛北京峰会成功举行，并且中国在2009年超越美国成为非洲第一大贸易伙伴国，这极大地刺激了美国的神经。担心新兴大国会瓜分非洲经济这块大蛋糕的恐慌情绪开始迅速在美国政界和商界蔓延。例如，惠特克集团主任埃利奥特·彭斯直言不讳地向笔者表达了他的忧虑：“中非经贸合作大发展的背后，是中国政府对中国企业的强大支持。中国进出口银行和中非发展基金向中国企业提供了巨额资金，为其对非投资提供指导。而反观美国政府，它为美国公司展开对非业务提供了什么？自从《非洲增长与机遇法案》2000年出台以来，美国政府已经多年无所作为，我们的公司在非洲只能靠单打独斗。我们没有中非合作论坛那样高规格的对非经济合作对话机制。美国公司在非洲已经被中国企业远远甩在身后，如果不及时行动起来，美国公司将在非洲丧失更多的追赶中国企业的机会——这已经是华盛顿的共识。”

2011年6月11日，希拉里·克林顿在其非洲之行中的赞比亚接受电视采访时含沙射影地指责中非关系，呼吁非洲国家抵制“新殖民主义”。根据希拉里·克林顿的定义，所谓“新殖民主义”就是外国政府和投资者只关心自己利益而一味攫取非洲资源的行为。希拉里·克林顿说，非洲领导人应确保外来项目是可持续性的，应当使全体人民受惠而不是只有少数精英。虽然希拉里·克林顿并没有点名指出所谓的新殖民主义者就是中国，但是，在此之前的一天，希拉里·克林顿提出非洲国家应当仔细审视中国在非洲的巨大商业与投资利益。她表示，华盛顿已经要求美国驻非洲各国的外交官提交关于其各自所在国中国项目的评估报告。在结束卢萨卡之行飞往坦桑尼亚之前，希拉里·克林顿说，“我们在殖民时代已经见识过，通过贿赂非洲领导人，外来投资者很容易进来并轻松地拿走非洲的矿产资源。当他们走的时候，他们给非洲当地人其实并没有留下什么。美国不愿意看到新殖民主义者削弱非洲的良政，不愿意看到新殖民主义者只同非洲的精英打交道，不愿意看到新殖民主义者为了获取合同与投资机会而大肆贿赂非洲官员——总之，我们不想在非洲看到这种新的殖民主义”。

笔者认为，新世纪以来中非关系的快速发展不但扩大了中国在非洲的影响力，也促使美国加强了对中国在非洲的战略防范。这是冷战后特别是近几年来美国在战略上对非洲从“漠视”到“重视”的最大原因之一。达伦·克鲁也对笔者说，长期以来，美国政府基本忽视了中国的对非经济活动。中国的加入，带来了非洲能源和经济等领域的竞争，提醒美国“非洲是重要的”（Africa matters）。可以说，如果没有中非关系的大发展，美国国内迫切要求加强美国对非经济关系的焦虑情绪不会这么高涨。而美国高官和经济界频频释放出一些不利于中非关系发展的言论，这将使得中非关系中的“美国因素”愈益明显。

结 论

我们认为，奥巴马第一任内之所以难以在对非政策上有所作为，是因为多种因素束缚了他的手脚。而摆脱了连任考量牵绊的奥巴马，有望在其第二个任期内拿出一些实实在在的对非政策“干货”。孕育于奥巴马第一任期并将在其第二任期有所表现的上述发展趋势，将随着时间的推移而逐渐清晰。

通过走访我们也发现，中非关系的迅猛发展已经引发了美国各界的极大关注。中非关系的现状促使美国政府深刻认识到非洲的战略重要性，加强对中国在非洲的战略防范将是今后美非关系的一个重要特点。中非关系中的“美国因素”愈益明显，将不可避免地给中国展开对非工作造成更大的压力。这提醒我们，在坚持发展中非关系并坚持我们特色的同时，应当“抬起头来看世界”，加强与美国各界的战略对话，用战略思维和长远的眼光来妥善处理中非关系中的“美国因素”，避免其中的消极成分。